Реформирование контрольно-надзорных органов в настоящее время является одним из приоритетных проектов российского правительства.
Перестройка существующей системы требует решения ряда задач, в частности, переход к модели управления рисками, изменение кадровой политики путем привлечения высококвалифицированных специалистов. Как отметил премьер-министр Дмитрий Медведев, выступая на заседании президиума Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам 19 октября 2016 года, «контрольнонадзорная деятельность в том виде, котором она сейчас существует, вызывает очень много нареканий, она неэффективна, нередко коррумпирована и агрессивна по отношению к бизнесу, а также в целом громоздка для государства».
В качестве основных целей реформы системы контроля и надзора обозначены: значительное сокращение вреда в результате несчастных случаев, заболеваний, сокращение административного давления на бизнес и совершенствование работы всей государственной машины, которая обеспечивает контрольно-надзорную деятельность. Для достижения последней цели потребуется, прежде всего, обеспечить новые кадровые подходы, «работать над повышением квалификации нашего инспекторского персонала», как заявил министр по вопросам Открытого правительства М. Абызов. Реформирование контрольно-надзорных органов будет осуществляться в несколько этапов, на первом этапе в нем примут участие 12 федеральных органов власти, в том числе Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). На Ространс- надзор возложены ключевые задачи контроля за соблюдением требований транспортного законодательства в Российской Федерации. Только за 2015 год Ространснадзором было проведено около 70 тыс. проверок юридических лиц и предпринимателей, по результатам которых выявлены правонарушения в деятельности более 23 тыс. проверенных, в том числе у 9377 хозяйствующих субъектов присутствовали нарушения обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также угрозу чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Выполнение контрольно-надзорных функций в транспортной сфере имеет высокую значимость для обеспечения безопасности граждан и государства. Соответственно, эффективность работы Ространснадзора обусловлена профессионализмом сотрудников ведомства. В рамках повышения их квалификации мы считаем необходимым особое внимание уделить качественной юридической подготовке.
Хочется сделать акцент на работе инспекторского состава Ространснадзора, особенностью которой является контроль транспортной деятельности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, начиная от индивидуальных предпринимателей и заканчивая крупными предприятиями транспортного комплекса, а также компаний и организаций различных отраслей деятельности.
Постоянное совершенствование транспортного законодательства, оптимизация контрольных процедур, развитие межведомственного взаимодействия, имплементация международных стандартов требуют соответствующего уровня юридической подготовки инспекторского состава. Мы обозначим его как обладание правовой (юридической) компетенцией. Правовая компетенция, с точки зрения А. В. Коротун, - это интегральное свойство личности, основанное на признании правовых ценностей, отражающее ее готовность и способность применить систему правовых знаний и умений в осуществлении социально-правовой деятельности, позволяющее личности мобилизоваться на эффективное выполнение данной деятельности.
Правовая компетенция специалиста Ространснадзора заключается в знании юридической терминологии и нормативных правовых основ деятельности, административно-правовых режимов и процедур, правил перевозки различных категорий пассажиров, правил перевозки грузов, в том числе и опасных, особенностей проведения транспортного и весового контроля на стационарных и передвижных постах; в обладании умениями и навыками применять положения норм права в профессиональной деятельности и др.
Основой для комплексного решения вопросов юридического характера, четкого и оперативного реагирования на различные обстоятельства, повышения эффективности осуществления государственного контроля и надзора в сфере транспорта и международных автомобильных перевозок служат знания отечественного законодательства, в частности административного.
Подобные знания также востребованы при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности инспекторов. Как отмечает профессор В. И. Майоров, административная юрисдикция призвана обеспечить защиту общественных отношений от противоправных посягательств (административных правонарушений). Таким образом, юридическая компетенция инспекторского состава необходима для решения задач производства по делам об административных правонарушениях. Умение всесторонне, полно, объективно и своевременно выяснять обстоятельства каждого дела и разрешать его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, являются неотъемлемыми компонентами работы инспектора Ространснадзора
Следует учитывать и психологический фактор: в ходе своей работы инспектора нередко сталкиваются с представителями подконтрольных организаций, обладающими профессиональными познаниями в области юриспруденции, поэтому правовая компетентность сотрудников контрольно-надзорных органов имеет большое значение в их взаимодействии с хозяйствующими субъектами.
Если проанализировать собирательный профессиональный портрет государственного инспектора любого контрольно-надзорного органа Российской Федерации, то можно прийти к следующему. Во-первых, это специалист с соответствующим профильным образованием: так, государственный инспектор Роспотребнадзора имеет высшее медицинское образование, инспектор Россельхознадзора - высшее ветеринарное образование, Ространснадзора - высшее транспортное образование и т.д. Такой подход обоснован, поскольку исполнение рабочих обязанностей невозможно без знания специфики работы отрасли в целом и подконтрольных субъектов в частности. Вместе с тем органы государственного контроля и надзора являются значимыми правовыми институтами, в функции которых входит обеспечение систематического контроля за соблюдением положений действующего законодательства. Их полномочия распространяются на всех граждан, предприятия, учреждения. Таким образом, компетенция в области права априори необходима для государственного инспектора любого ведомства.
Тем не менее на сегодняшний день наличие юридического образования у должностных лиц контрольно-надзорных органов носит вариативный (рекомендательный) характер. Несогласие с таким положением дел мы считаем нужным подкрепить, приведя в качестве примера органы Прокуратуры Российской Федерации как надзорного органа, осуществляющего деятельность по нескольким направлениях. Органы Прокуратуры РФ осуществляют прокурорский надзор за соблюдением законодательства страны, гражданских прав и свобод. Специалисты прокуратуры -исключительно юристы. В этой связи представляется важным отметить, что какой бы вид контроля и надзора не осуществлялся -надведомственный (прокурорский) или внутриведомственный (административный) -он направлен на достижение определенных целей, а именно предупреждение вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (дорожно-транспортных происшествий, аварий, эпидемий, пожаров, взрывов и т.д.), уменьшение тяжести их последствий, обеспечение безопасности граждан, общества, а также законности в стране в целом. В таких условиях трудно оспорить влияние наличия правовой компетенции на эффективность профессиональной деятельности инспекторов контрольно-надзорных органов.
Динамичный характер современного правотворчества также обусловливает необходимость включения юридической компетенции в подготовку инспекторского состава. Процессы реформирования и обновления законодательства требуют умения ориентироваться в постоянно меняющемся массиве правовых актов.
Примечателен такой парадокс развития правовой системы нашего государства: в советские годы за 50 лет было принято всего около 100 законов, а в РФ ежегодно принимается несколько сотен федеральных нормативных правовых актов. Как видно из представленного графика, охватывающего период 1994-2010 гг., процесс законотворчества с каждым годом набирает обороты, а за период 2011-2015 гг. Госдума РФ приняла еще более 2,2 тыс. законов и нормативных правовых актов.
Неудивительно, что в советское время требования к специалистам были иными, обусловленным особенностями существующей тогда системы. Для инспекторов транспортного надзора было достаточно знания нормативных правовых основ деятельности, способности применения устоявшихся и отработанных годами административных практик. В современной России требуется привести подготовку специалистов в соответствие с веяниями времени.
На сегодняшний день, как показывает практика, одним из критериев формирования кадрового резерва инспекторов- транспортников является наличие высшего транспортного (автомобильного) образования или профильного образования, связанного с организацией безопасности дорожного движения. Юридические знания кандидата на должность государственного инспектора, подкрепленные соответствующим документом об образовании, хотя и приветствуются при приеме на работу, отнюдь не обязательны. Однако, по нашему мнению, инспектора Ространснадзора являются не только спе- циалистами-транспортниками, но и участниками глобального юридического процесса, осуществляя правовую оценку транспортной деятельности того или иного хозяйствующего субъекта, контроль за соблюдением законодательства и, как следствие, применение санкций административного характера.
Все вышесказанное требует изменения современной системы подготовки инспекторского состава. Обеспечение качественного образования является ключевым фактором подготовки специалистов в любой области. В России проблемы совершенствования образовательной системы стали особенно актуальны после включения нашей страны в Болонский процесс. Потребовалась разработка комплекса мер, связанных с переходом высшего образования на двухуровневую кредитномодульную систему с балльной-рейтинговой системой оценки результатов обучения. Одним из основных принципов, заложенных в макет Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования, стало установление требования к результатам освоения основных образовательных программ подготовки бакалавров (магистров, специалистов) в форме компетенций (систематизация компетенций аналогична принятой в европейском проекте TUNING)[8]. Таким образом, оценивать юридическую подготовку инспекторского состава Ространснадзора мы также предлагаем в виде компетенции.
Важно то, что следует сохранить принцип подготовки юридических кадров на основе сочетания как фундаментальных знаний, так и специализации в обучении. Правоприменительная практика больше всего нуждается в специальных знаниях, поэтому должны преподаваться все специализированные курсы, в изучении которых имеется объективная необходимость, причем в гораздо большем объеме, нежели предусмотрено государственным стандартом.
Опыт профессиональной деятельности автора в органах государственного контроля и надзора в сфере транспорта позволяет нам внести ряд конкретных предложений по повышению квалификации инспекторовРостранснадзора:
- В соответствии с Приказом Министерства образования и науки РФ от 1 июля 2013 г. № 499 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам» необходимо разработать и внедрить программу повышения квалификации, направленную на получение новой компетенции сотрудников контрольно-надзорных органов по направлению юридической подготовки: «Государственный контроль и надзор в сфере транспорта и безопасности дорожного движения». При этом минимально допустимый срок освоения программы профессиональной переподготовки должен составлять не менее 250 часов. В связи с необходимостью совершенствования юридических знаний мы полагаем, что программа должна включать следующие обязательные блоки:
- функции и задачи Федеральной службы по надзору в сфере транспорта;
- нормативные правовые акты, касающиеся деятельности Ространснадзора;
- правовые нормы КоАП РФ и их применение в разрезе полномочий инспекторского состава Ространадзора;
- виды и назначение контрольных мероприятий (проверки: плановые, внеплановые, при осуществлении рейдовых мероприятий), правовые основы применения тех или иных контрольных мероприятий, требования к организации и проведению мероприятий по контролю;
- порядок планирования и отчетности, действующий в Федеральной службе по надзору в сфере транспорта.
Особенно важно знать и применять положения 99-ФЗ и 294-ФЗ при формировании плана проверок хозяйствующих субъектов, процедуру согласования контрольных мероприятий с органами прокуратуры, процедуру исключения проверок из плана и т.д.
- меры административной и уголовной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за правонарушения, касающиеся надзорной деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта;
- права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Кроме того, следует упомянуть о не имеющих непосредственное отношение к юриспруденции, но не менее важных для инспекторского состава знаниях, таких как нормы и правила обеспечения безопасности, касающиеся деятельности Ро- странснадзора; порядок учета и технических требований при расследовании аварий, несчастных случаев и инцидентов на поднадзорных Ространснадзору объектах; знание программных комплексов ведомства, применяемых для осуществления контрольных мероприятий, автоматизированной системы весового и габаритного контроля транспортных средств.
- Также следует разработать и внедрить специализированную программу магистерской подготовки для осуществления профессиональной деятельности в органах государственного контроля и надзора РФ в сфере транспорта и безопасности дорожного движения.
Магистерская программа, в отличие от программы повышения квалификации, должна давать более глубокие специализированные знания о выбранной профессии и быть ориентирована на выработку практических навыков, в том числе по следующим направлениям:
- составление актов проверок хозяйствующих субъектов на примерах широкого спектра контрольных мероприятий (плановая проверка, внеплановая проверка по контролю исполнения предписания, рейдовая проверка на линии, проверка весовых и габаритных параметров транспортного средства и т.д.);
- работа с процессуальной документацией;
- возбуждение административного производства с последующим составлением административного материала (протокол, постановление, определение);
- использование автоматизированных информационных систем (АИС) в осуществлении контрольно-надзорных функций и создание аналитической отчетности с помощью программных комплексов «СКАТ-ДИР», «СКАТ-ТК», АС «Мониторинг».
Также следует включить в магистерскую программу подробное изучение нормативной правовой базы, регулирующей осуществление деятельности по контролю и надзору в транспортной сфере, обобщение и анализ судебной практики в делах с участием Ространснадзора. Обучение в магистратуре должно быть направлено не только на получение теоретических знаний и практических навыков, но и на общее развитие юридического мышления и навыков аргументации.
Подводя итоги, можно констатировать, что в современных условиях проблема формирования юридической компетенции у инспекторов Ространснадзора требует самого пристального внимания. Во многом это обусловлено недостатками кадровой политики, такими как отсутствие централизованной подготовки и обучения инспекторов вопросам применения административного законодательства, недостаточная реализация принципа преемственности кадров, необязательность наличия юридического образования. Все перечисленное приводит к ситуациям, когда специалисты, не имея необходимых навыков, вынуждены учиться всему «на ходу» или расспрашивать коллег, что не дает им точных знаний о вопросе и зачастую приводит к ошибкам. На Ространснадзор возложены важные функции, и эффективность его деятельности зависит от подготовки сотрудников. Поэтому повышение квалификации с упором на юридические знания столь необходимо.
Предложенные нами направления совершенствования подготовки инспекторского состава позволят выбрать оптимальный способ обучения для каждого специалиста - курсы повышения квалификации или магистратура, - систематизируют имеющиеся юридические знания и обогатят новыми, в итоге, формируя профессионала высокого уровня, способного качественно выполнять свою работу.
ЛИСЕЕНКО Виктор Иванович
аспирант кафедры административного и финансового права Тюменского государственного университета, помощник начальника Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Тюменской области, Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре и Ямало-Ненецкому автономному округу