О совершенствовании кадровой политики контрольно-надзорных органов: проблема формирования правовой компетенции у специалистов инспекторского состава Ространснадзора

Реформирование контрольно-надзорных органов в насто­ящее время является одним из приоритетных проектов рос­сийского правительства.

Перестройка существующей системы требует решения ряда задач, в частности, переход к модели управления рисками, изменение кадровой политики путем привлечения высококвалифицированных специалистов. Как отметил премьер-министр Дмитрий Медведев, выступая на заседании президиума Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам 19 октября 2016 года, «контрольно­надзорная деятельность в том виде, котором она сейчас суще­ствует, вызывает очень много нареканий, она неэффективна, нередко коррумпирована и агрессивна по отношению к биз­несу, а также в целом громоздка для государства».

В качестве основных целей реформы системы контро­ля и надзора обозначены: значительное сокращение вреда в результате несчастных случаев, заболеваний, сокращение ад­министративного давления на бизнес и совершенствование работы всей государственной машины, которая обеспечивает контрольно-надзорную деятельность. Для достижения по­следней цели потребуется, прежде всего, обеспечить новые ка­дровые подходы, «работать над повышением квалификации нашего инспекторского персонала», как заявил министр по вопросам Открытого правительства М. Абызов. Реформиро­вание контрольно-надзорных органов будет осуществляться в несколько этапов, на первом этапе в нем примут участие 12 федеральных органов власти, в том числе Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). На Ространс- надзор возложены ключевые задачи контроля за соблюдени­ем требований транспортного законодательства в Российской Федерации. Только за 2015 год Ространснадзором было прове­дено около 70 тыс. проверок юридических лиц и предприни­мателей, по результатам которых выявлены правонарушения в деятельности более 23 тыс. проверенных, в том числе у 9377 хозяйствующих субъектов присутствовали нарушения обя­зательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культур­ного наследия (памятникам истории и культуры) народов Рос­сийской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также угрозу чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Выполнение контрольно-надзорных функций в транс­портной сфере имеет высокую значимость для обеспечения безопасности граждан и государства. Соответственно, эффек­тивность работы Ространснадзора обусловлена профессио­нализмом сотрудников ведомства. В рамках повышения их квалификации мы считаем необходимым особое внимание уделить качественной юридической подготовке.

Хочется сделать акцент на работе инспекторского со­става Ространснадзора, особенностью которой является кон­троль транспортной деятельности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, начиная от индивидуальных предпринимателей и заканчивая крупными предприятиями транспортного комплекса, а также компаний и организаций различных отраслей деятельности.

Постоянное совершенствование транспортного законо­дательства, оптимизация контрольных процедур, развитие межведомственного взаимодействия, имплементация между­народных стандартов требуют соответствующего уровня юри­дической подготовки инспекторского состава. Мы обозначим его как обладание правовой (юридической) компетенцией. Правовая компетенция, с точки зрения А. В. Коротун, - это интегральное свойство личности, основанное на признании правовых ценностей, отражающее ее готовность и способность применить систему правовых знаний и умений в осуществле­нии социально-правовой деятельности, позволяющее лично­сти мобилизоваться на эффективное выполнение данной де­ятельности.

Правовая компетенция специалиста Ространснадзора заключается в знании юридической терминологии и норма­тивных правовых основ деятельности, административно-пра­вовых режимов и процедур, правил перевозки различных ка­тегорий пассажиров, правил перевозки грузов, в том числе и опасных, особенностей проведения транспортного и весового контроля на стационарных и передвижных постах; в облада­нии умениями и навыками применять положения норм права в профессиональной деятельности и др.

Основой для комплексного решения вопросов юриди­ческого характера, четкого и оперативного реагирования на различные обстоятельства, повышения эффективности осу­ществления государственного контроля и надзора в сфере транспорта и международных автомобильных перевозок слу­жат знания отечественного законодательства, в частности ад­министративного.

Подобные знания также востребованы при осущест­влении административно-юрисдикционной деятельности инспекторов. Как отмечает профессор В. И. Майоров, ад­министративная юрисдикция призвана обеспечить защиту общественных отношений от противоправных посягательств (административных правонарушений). Таким образом, юри­дическая компетенция инспекторского состава необходима для решения задач производства по делам об административ­ных правонарушениях. Умение всесторонне, полно, объектив­но и своевременно выяснять обстоятельства каждого дела и разрешать его в соответствии с законом, обеспечение испол­нения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, являются неотъемлемыми компонентами работы инспектора Ространснадзора

Следует учитывать и психологический фактор: в ходе сво­ей работы инспектора нередко сталкиваются с представителя­ми подконтрольных организаций, обладающими професси­ональными познаниями в области юриспруденции, поэтому правовая компетентность сотрудников контрольно-надзорных органов имеет большое значение в их взаимодействии с хозяй­ствующими субъектами.

Если проанализировать собирательный профессиональ­ный портрет государственного инспектора любого контроль­но-надзорного органа Российской Федерации, то можно прийти к следующему. Во-первых, это специалист с соответ­ствующим профильным образованием: так, государственный инспектор Роспотребнадзора имеет высшее медицинское образование, инспектор Россельхознадзора - высшее ветери­нарное образование, Ространснадзора - высшее транспортное образование и т.д. Такой подход обоснован, поскольку испол­нение рабочих обязанностей невозможно без знания спец­ифики работы отрасли в целом и подконтрольных субъектов в частности. Вместе с тем органы государственного контроля и надзора являются значимыми правовыми институтами, в функции которых входит обеспечение систематического контроля за соблюдением положений действующего законода­тельства. Их полномочия распространяются на всех граждан, предприятия, учреждения. Таким образом, компетенция в области права априори необходима для государственного ин­спектора любого ведомства.

Тем не менее на сегодняшний день наличие юридическо­го образования у должностных лиц контрольно-надзорных органов носит вариативный (рекомендательный) характер. Несогласие с таким положением дел мы считаем нужным подкрепить, приведя в качестве примера органы Прокурату­ры Российской Федерации как надзорного органа, осущест­вляющего деятельность по нескольким направлениях. Орга­ны Прокуратуры РФ осуществляют прокурорский надзор за соблюдением законодательства страны, гражданских прав и свобод. Специалисты прокуратуры -исключительно юристы. В этой связи представляется важным отметить, что какой бы вид контроля и надзора не осуществлялся -надведомственный (прокурорский) или внутриведомственный (административ­ный) -он направлен на достижение определенных целей, а именно предупреждение вредных для общества действий, со­бытий, проявлений стихийных сил (дорожно-транспортных происшествий, аварий, эпидемий, пожаров, взрывов и т.д.), уменьшение тяжести их последствий, обеспечение безопасно­сти граждан, общества, а также законности в стране в целом. В таких условиях трудно оспорить влияние наличия правовой компетенции на эффективность профессиональной деятель­ности инспекторов контрольно-надзорных органов.

Динамичный характер современного правотворчества также обусловливает необходимость включения юридической компетенции в подготовку инспекторского состава. Процес­сы реформирования и обновления законодательства требуют умения ориентироваться в постоянно меняющемся массиве правовых актов.

Примечателен такой парадокс развития правовой систе­мы нашего государства: в советские годы за 50 лет было при­нято всего около 100 законов, а в РФ ежегодно принимается не­сколько сотен федеральных нормативных правовых актов. Как видно из представленного графика, охватывающего период 1994-2010 гг., процесс законотворчества с каждым годом на­бирает обороты, а за период 2011-2015 гг. Госдума РФ приняла еще более 2,2 тыс. законов и нормативных правовых актов.

Неудивительно, что в советское время требования к спе­циалистам были иными, обусловленным особенностями су­ществующей тогда системы. Для инспекторов транспортно­го надзора было достаточно знания нормативных правовых основ деятельности, способности применения устоявшихся и отработанных годами административных практик. В совре­менной России требуется привести подготовку специалистов в соответствие с веяниями времени.

На сегодняшний день, как показывает практика, одним из критериев формирования кадрового резерва инспекторов- транспортников является наличие высшего транспортного (автомобильного) образования или профильного образо­вания, связанного с организацией безопасности дорожного движения. Юридические знания кандидата на должность го­сударственного инспектора, подкрепленные соответствую­щим документом об образовании, хотя и приветствуются при приеме на работу, отнюдь не обязательны. Однако, по нашему мнению, инспектора Ространснадзора являются не только спе- циалистами-транспортниками, но и участниками глобального юридического процесса, осуществляя правовую оценку транс­портной деятельности того или иного хозяйствующего субъ­екта, контроль за соблюдением законодательства и, как след­ствие, применение санкций административного характера.

Все вышесказанное требует изменения современной си­стемы подготовки инспекторского состава. Обеспечение ка­чественного образования является ключевым фактором под­готовки специалистов в любой области. В России проблемы совершенствования образовательной системы стали особенно актуальны после включения нашей страны в Болонский про­цесс. Потребовалась разработка комплекса мер, связанных с переходом высшего образования на двухуровневую кредитно­модульную систему с балльной-рейтинговой системой оценки результатов обучения. Одним из основных принципов, зало­женных в макет Федерального государственного образователь­ного стандарта высшего профессионального образования, стало установление требования к результатам освоения основ­ных образовательных программ подготовки бакалавров (магистров, специалистов) в форме компетенций (систематизация компетенций аналогична принятой в европейском проекте TUNING)^[8]. Таким образом, оценивать юридическую подготов­ку инспекторского состава Ространснадзора мы также предла­гаем в виде компетенции.

Важно то, что следует сохранить принцип подготовки юридических кадров на основе сочетания как фундаменталь­ных знаний, так и специализации в обучении. Правоприме­нительная практика больше всего нуждается в специальных знаниях, поэтому должны преподаваться все специализиро­ванные курсы, в изучении которых имеется объективная необ­ходимость, причем в гораздо большем объеме, нежели пред­усмотрено государственным стандартом.

Опыт профессиональной деятельности автора в органах государственного контроля и надзора в сфере транспорта по­зволяет нам внести ряд конкретных предложений по повыше­нию квалификации инспекторовРостранснадзора:

1. В соответствии с Приказом Министерства образования и науки РФ от 1 июля 2013 г. № 499 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам» не­обходимо разработать и внедрить программу повышения ква­лификации, направленную на получение новой компетенции сотрудников контрольно-надзорных органов по направлению юридической подготовки: «Государственный контроль и над­зор в сфере транспорта и безопасности дорожного движения». При этом минимально допустимый срок освоения програм­мы профессиональной переподготовки должен составлять не менее 250 часов. В связи с необходимостью совершенствования юридических знаний мы полагаем, что программа должна включать следующие обязательные блоки:

• функции и задачи Федеральной службы по надзору в сфере транспорта;
• нормативные правовые акты, касающиеся деятельно­сти Ространснадзора;
• правовые нормы КоАП РФ и их применение в разрезе полномочий инспекторского состава Ространадзора;
• виды и назначение контрольных мероприятий (про­верки: плановые, внеплановые, при осуществлении рейдовых мероприятий), правовые основы применения тех или иных контрольных мероприятий, требования к организации и про­ведению мероприятий по контролю;
• порядок планирования и отчетности, действующий в Федеральной службе по надзору в сфере транспорта.

Особенно важно знать и применять положения 99-ФЗ и 294-ФЗ при формировании плана проверок хозяйствующих субъектов, процедуру согласования контрольных мероприя­тий с органами прокуратуры, процедуру исключения прове­рок из плана и т.д.

• меры административной и уголовной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за правонарушения, касающиеся надзорной деятельности Феде­ральной службы по надзору в сфере транспорта;
• права юридических лиц и индивидуальных предпри­нимателей при проведении государственного контроля (над­зора).

Кроме того, следует упомянуть о не имеющих непосред­ственное отношение к юриспруденции, но не менее важных для инспекторского состава знаниях, таких как нормы и пра­вила обеспечения безопасности, касающиеся деятельности Ро- странснадзора; порядок учета и технических требований при расследовании аварий, несчастных случаев и инцидентов на поднадзорных Ространснадзору объектах; знание программ­ных комплексов ведомства, применяемых для осуществления контрольных мероприятий, автоматизированной системы ве­сового и габаритного контроля транспортных средств.

2. Также следует разработать и внедрить специализиро­ванную программу магистерской подготовки для осуществле­ния профессиональной деятельности в органах государствен­ного контроля и надзора РФ в сфере транспорта и безопасности дорожного движения.

Магистерская программа, в отличие от программы повы­шения квалификации, должна давать более глубокие специ­ализированные знания о выбранной профессии и быть ориен­тирована на выработку практических навыков, в том числе по следующим направлениям:

• составление актов проверок хозяйствующих субъектов на примерах широкого спектра контрольных мероприятий (плановая проверка, внеплановая проверка по контролю ис­полнения предписания, рейдовая проверка на линии, провер­ка весовых и габаритных параметров транспортного средства и т.д.);
• работа с процессуальной документацией;
• возбуждение административного производства с после­дующим составлением административного материала (прото­кол, постановление, определение);
• использование автоматизированных информационных систем (АИС) в осуществлении контрольно-надзорных функ­ций и создание аналитической отчетности с помощью про­граммных комплексов «СКАТ-ДИР», «СКАТ-ТК», АС «Мони­торинг».

Также следует включить в магистерскую программу под­робное изучение нормативной правовой базы, регулирующей осуществление деятельности по контролю и надзору в транс­портной сфере, обобщение и анализ судебной практики в делах с участием Ространснадзора. Обучение в магистратуре должно быть направлено не только на получение теоретиче­ских знаний и практических навыков, но и на общее развитие юридического мышления и навыков аргументации.

Подводя итоги, можно констатировать, что в современ­ных условиях проблема формирования юридической компе­тенции у инспекторов Ространснадзора требует самого при­стального внимания. Во многом это обусловлено недостатками кадровой политики, такими как отсутствие централизованной подготовки и обучения инспекторов вопросам применения административного законодательства, недостаточная реали­зация принципа преемственности кадров, необязательность наличия юридического образования. Все перечисленное при­водит к ситуациям, когда специалисты, не имея необходимых навыков, вынуждены учиться всему «на ходу» или расспра­шивать коллег, что не дает им точных знаний о вопросе и за­частую приводит к ошибкам. На Ространснадзор возложены важные функции, и эффективность его деятельности зависит от подготовки сотрудников. Поэтому повышение квалифика­ции с упором на юридические знания столь необходимо.

Предложенные нами направления совершенствования подготовки инспекторского состава позволят выбрать опти­мальный способ обучения для каждого специалиста - курсы повышения квалификации или магистратура, - систематизи­руют имеющиеся юридические знания и обогатят новыми, в итоге, формируя профессионала высокого уровня, способного качественно выполнять свою работу.

ЛИСЕЕНКО Виктор Иванович
аспирант кафедры административного и финансового права Тюменского государственного университета, помощник начальника Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Тюменской области, Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре и Ямало-Ненецкому автономному округу