На современном этапе в Российской Федерации в сфере законодательного регулирования общественных отношений сложился целый ряд острых концептуальных, системных и отраслевых проблем.
Изучая тенденции в законотворческой деятельности, Любимов Н. А. отмечает: «создавая нормативные установки, мы преуспели в количестве, но не в качестве». Рассматривая качество федеральных законов, Бялкина Т. М. указывает, что «практически каждый седьмой закон, подписанный Президентом Российской Федерации, содержит технико-юридические, в том числе грамматические ошибки. В качестве дефектов законодательных актов выделяются недостатки, связанные с наличием в них пробелов и противоречий, юридико-технические погрешности (несоблюдение правил и приёмов юридической техники), а также лингвостилистические недочёты».
Проблемы качества позитивного законодательства являются ключевыми в обеспечении экономического развития нашей страны в целом и отдельных её отраслей, в частности. Рассматривая перспективы развития агропромышленного комплекса, профессор Новосёлов В. П. отмечает, что его состояние «оставляет тяжелое впечатление», по причине (в том числе) состояния правового регулирования отрасли. «Правовую базу, призванную обеспечить развитие агропродовольственного комплекса страны, можно было бы признать относительно развитой, если бы она не изобиловала правовыми пробелами и огрехами», далее автор указывает на необходимость исправления ситуации, поскольку отрасль столкнулась с проблемой невозможности реализации своей продукции. «На начало 2007 г. сельхозпредприятия Свердловской области не сумели реализовать более 8 тысяч голов, поскольку цены на мясо свинины только за первый квартал упали на 15-20 рублей за килограмм. Аналогичная ситуация в Ленинградской, Челябинской и многих других областях, где развивающиеся предприятия по производству мясной продукции оказались в тяжелой экономической ситуации. Сложилась ситуация, при которой перерабатывающие предприятия затоварены импортной мясной продукцией, поступающей в страну по демпинговым ценам, и просто отказываются закупать скот, выращенный в отечественных хозяйствах... поэтому нужно пересмотреть законодательство в данной области и обеспечить защиту отечественного производителя.» В данном случае, ошибки законотворческой деятельности делают нормативноправовые акты, по сути недееспособными, что в свою очередь девальвирует усилия по созданию правовых условий, призванных обеспечить рост экономических показателей отрасли.
Анализируя актуальные проблемы юриспруденции, приходим к выводу о том, что решение ряда из них требует иного подхода к проблемам, иного научного понимания их, взгляда на них под иным углом, и как следствие, появление новых научных знаний (именно знаний, а не теорий), выделенных в отдельную, особую юридическую научную дисциплину. «Законотворчество только в том случае добьётся успеха, если будет основываться на научном знании». В рамках настоящей статьи мы выразим гипотезу о том что, для решения наиболее острых проблем законотворчества, таких как: неэффективное законодательство, противоречия в нормативно-правовых актах, унификация юридических терминов, непредсказуемость последствий принятия нормативного правового акта и ряда других, необходимо создание новой науки - «Юридическое управление». В рамках рассмотрения данной концепции предполагается научный, принципиально-новый подход к разработке и принятию нормативных правовых актов на территории не только Российской Федерации, но и, как отмечается в работе, на всём пространстве Евразийского экономического союза.
«Юридическое управление», на наш взгляд, следует понимать как науку о юридических, социальных, экономических, политических, международных и иных последствиях в изменениях общественных отношений, которые прогнозируются со вступлением в силу тех или иных нормативных правовых актов с целью определения и обеспечения наиболее выгодной формы сосуществования общества и государства.
Иными словами, это наука, обеспечивающая научный подход к изучению последствий принятия нормативных правовых актов на этапе их подготовки и проектирования, с целью прогнозирования положительных и вероятных отрицательных результатах в изменениях общественных отношений.
Выделение научных знаний в отдельную науку требует определения собственных (как правило) уникальных: предмета и объекта изучения, методологии, а также целей, задач и функций, которые призвана изучать, достигать и решать соответствующая правовая наука.
Предметом изучения данной дисциплины должны стать общественные отношения (возникновение новых или изменения в существующих) в обществе, государстве или на международной арене, которые прогнозируются и ожидаются со вступлением в силу того или иного нормативного правового акта, на этапе его подготовки. Следует отметить, что последствия принятия нормативного правового акта должны считаться положительными, если реально наступившие изменения в общественных отношениях, после вступления в силу нормативного правового акта, совпали с прогнозируемыми; при достижении же противоположного эффекта последствия следует считать отрицательными, при отсутствии результата - нулевыми.
Предмет юридического управления следует рассматривать в следующих аспектах, которые в конечном итоге, должны определить структуру данного научного знания:
- истории развития опыта прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов на национальном и международном уровнях;
- плана стратегического развития страны;
- тенденции развития общественных отношений с точки зрения научного прогресса и международного взаимодействия;
- процесса реализации нормативных правовых актов и роли общества в правотворческой деятельности.
Субъектами последствий принятия нормативного правового акта в рамках юридического управления, являются участники, на общественные отношения которых, прямо либо косвенно, оказывает влияние нормативный правовой акт. Ими могут быть:
- Человек (гражданин России, лицо без гражданства, иностранный гражданин);
- Отдельные категории граждан, классифицируемые по разным признакам (возраст, сфера деятельности, социальный статус и т.д.);
- Организации всех форм собственности, а равно общественные, правозащитные, представительные;
- Государства, союзы государств, мировое сообщество.
Главной целью юридического управления, на наш взгляд,
должно стать повышение качества правотворческой деятельности на этапе подготовки и проектирования нормативного правового акта, посредством изучения и прогнозирования последствий изменения в общественных отношениях, связанных со вступлением законодательного акта в силу, выраженной в придании нормативному правовому акту формы, обеспечивающей его максимальную полезность и эффективность. Как представляется, для достижения поставленных целей, данная наука должна решать следующие задачи:
- разработка, накопление и систематизация знаний о прогнозировании последствий принятия нормативных правовых актов;
- обеспечение научного подхода в правотворческой деятельности;
- иные задачи, создающие условия для достижения поставленных целей.
Под методологией юридического управления следует понимать совокупность приемов и способов изучения последствий принятия нормативного правового акта, а равно их прогнозирования на этапе проектирования нормативных правовых актов. Очевидно, что в данной науке, с необходимостью, должны присутствовать как общеправовые и межотраслевые методы (о которых много сказано во всех учебниках по юридическим дисциплинам), так и методы познания, характерные исключительно для данной науки.
Итак, подробно остановимся на методах, характерных исключительно для нашей науки, которыми должны стать:
Метод юридической значимости, в рамках которого определяется масштаб действия нормативных правовых актов, выраженный в определении групп субъектов, на отношения которых, прямо или косвенно, может оказать влияние проектируемый нормативный правовой акт. Данный метод следует применять в следующих аспектах:
- определение категорий субъектов, на отношения которых нормативный правовой акт должен иметь прямое действие;
- определение категорий субъектов, в отношении которых изучаемый нормативный правовой акт может оказать косвенное влияние (с качественной, количественной и вероятностной оценкой возможного влияния);
- определение международной значимости нормативного правового акта.
- Метод юридической вероятности - призван изучать и определять вероятность наступления желаемого (положительного), нежелательного (отрицательного) и нулевого результата в изменении общественных отношений после вступления в силу нормативного правового акта, с определением вероятностной оценки возможности наступления каждого результата, с рекомендациями по управлению вероятностью (повышения вероятности наступления положительного результата и снижение вероятности нулевого и отрицательного эффекта).
- Метод социальной напряженности должен давать оценку возможным негативным изменениям в общественных отношениях, с реализацией в нормативных правовых актах так называемых «непопулярных решений», которые для достижения положительной цели в тех или иных изменениях общественных отношений, заведомо ухудшают положение отдельных категорий субъектов правоотношений. К непопулярным решениям относятся такие меры как: повышение налоговой нагрузки, повышение пенсионного возраста, снижение уровня заработной платы и т.д.
- Метод соотношения затрат на реализацию нормативного правового акта и прогнозируемых выгод, связанных с его применением призван изучать стоимость реализации того или иного проекта нормативный правовой акт в четырех аспектах:
- определение прямых материальных затрат связанных с реализацией нормативного правового акта, выраженных в денежном выражении;
- изучение возможных потерь нематериального характера, которые могут последовать с введением в его в действие (снижение в обществе уровня образования, культуры, ухудшение экологической обстановки и т. д.);
- определение возможных потерь страны на международной арене (утрата международных рынков сбыта, политического влияния и т. д.);
- определение всех выгод (материальных и нематериальных) которые получат общество и государство при реализации того или иного нормативного правового акта.
В рамках данного метода следует ввести понятие «рентабельности нормативного правового акта», которое будет определяться как отношение затрат на его реализацию к ожидаемым выгодам, полученных от реализации нормативного правового акта, выраженная в процентах. Данный метод может быть характерен для подготовки законопроектов регулирующих экономические отношения.
- Метод юридического анализа результата действия нормативного правового акта предполагает соотношение прогнозируемых целей принятия нормативного правового акта с фактически достигнутыми. Дает оценку эффективности нормативного правового акта, с точки зрения достижения поставленных целей его принятия с одной стороны и анализирует причины недостижения либо отклонения от поставленных целей с другой. Цель данного метода изучения - дать конкретные рекомендации по исправлению ситуации.
- Метод консолидации в законопроектах политических и экономических выгод. Данный метод при разработке проектов нормативных правовых актов должен активно применяться, в первую очередь в сфере международной политики. Так, к примеру, при решении Президента В. В. Путина в 2015 году о введении войск Российской Федерации в Сирию с целью борьбы с силами международного терроризма параллельно должен был быть проработан вопрос об экономической экспансии рынков наших компаний в Сирию. Не секрет, что посредством использования Вооруженных сил Российской Федерации Президенту Сирии Б. Асаду удалось удержать власть в своих руках и, по этой причине, он бы поддержал такое решение, в противном случае, его ожидала судьба М. Каддафи, который был убит силами вооруженной оппозиции. В условиях когда «США, стремясь продлить жизнь своей гегемонии, стремятся наращивать практику вмешательства во внутренние дела стран и регионов, сея хаос и подчиняя себе новые геополитические пространства, а так же с целью, расширить список государств, отказывающихся от своего суверенитета в пользу США», решение о военном присутствии нашей страны в сирийском регионе является своевременным, с точки зрения геополитики. Данный факт позволит контролировать действующую власть в Сирии, а также обеспечить принцип преемственности власти с сохранением выбранного политического курса страны на сближение с Российской Федерацией. Всё это создаст благоприятные условия для развития бизнеса российских компаний в данном регионе, что в свою очередь, приведет к завоеванию новых рынков и росту экономики нашей страны.
- Метод соответствия целей нормативного правого акта стратегии развития государства. Для достижения качественных изменений общественных отношений в ряде случаев требуется комплекс мер правового обеспечения. Так для повышения уровня обороноспособности страны требуется увеличение внутреннего валового продукта, увеличение численности населения, должное внимание в области новейших разработок в сфере военно-промышленного комплекса. Становится очевидным, что решить данный вопрос невозможно принятием одного закона, в данном случае законодательство в области экономики, демографической политики, науки, должны не только решать прямые, отраслевые задачи, но и стремиться к реализации стратегической доктрины; следовательно, всё национальное законодательство должно быть едино в целях концепции национальной стратегии. Единая правовая политика в области стратегического планирования позволит решить ряд вопросов в области конституционного права. «Положение Конституции Российской Федерации, на сегодняшний день такого, что значительная часть законодательства нашей страны либо прямо ей противоречит, либо выхолащивает её настолько, что делает Конституцию недееспособной.» ... «В данной ситуации положение может спасти новая идея принятия документа о стратегии Российской Федерации, который, обладая высшей юридической силой, с целью, в том числе, роста благосостояния общества и повышения качества его жизни, оправдал бы в глазах народа, нарушения его естественных и гражданских прав. Этот процесс стал бы своего рода частью общественного договора, по которому общество соглашается с ущемлением прав со стороны государства, а власть стремится к реализации стратегических целей».
- Метод отраслевых экспертиз законопроекта. Изучая детерминацию законотворческого риска, Малышева И. В. пишет: «Говоря о процессе создания законов, необходимо обратить внимание на то, что формирование идеи, создание концепции и самого проекта закона выпадает из сферы научного исследования. Это провоцирует стихийность, бесконтрольность, а в некоторых случаях недобросовестность в подготовке законопроектов, что обуславливает издание неэффективных законов. ... Ошибка, заложенная на уровне концепции, лицом, принимающим решение, не сможет потом быть исправленной на стадии формирования текста. . Разрабатывать концепцию законов должны специалисты.. Речь идет об экспертизе, под которой понимается исследование специалистами (экспертами) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки»[11]. Посредством применения данного метода, на этапе проектирования закона или другого нормативного правового акта следует пройти ряд экспертиз.
Во-первых, должно быть принято принципиальное решение о необходимости урегулирования тех или иных общественных отношений основанное на научных изысканиях. В настоящее время в области подготовки специалистов по направлению «Юриспруденция», сложилась парадоксальная картина: с одной стороны в стране наблюдается переизбыток юристов, с другой стороны, складывается впечатление, что государство стремится дистанцироваться от имеющихся, выдающихся специалистов и школ в данной области. Ситуация, по-нашему мнению, должна измениться следующим образом:
при подготовке концепции нормативного правового акта она должна быть разослана в 3-5 профильных юридических института, которые, проведя научные изыскания, должны ответить на вопрос о целесообразности принятия концепции рассматриваемого проекта, возможно для урегулирования общественных отношений, достаточно будет внести изменения в уже существующее законодательство, повысить их качество.
При принятии положительного научно-обоснованного решения о необходимости правового урегулирования вопроса новым законом, к исследованию проекта нормативного правового акта должен быть привлечен коллектив профильных специалистов, который должен дать ответ на вопросы: какими мы должны видеть цели нормативного правового акта и в какой редакции он должен быть принят, при его максимально-возможной эффективности; далее, проект должен быть возвращен юристам для формальных процедур (обоснования формы нормативного правового акта, составления текста с использованием законотворческой техники, унификации терминологии, определения места нормативного правового акта в системе национального законодательства и т. д.). Только после этого законопроект должен представляться для голосования по нему в Государственную Думу Российской Федерации.
Кроме того, в рамках данной статьи не рассмотрены ряд иных методов подлежащих использованию в рамках данной науки, это, в частности: метод контрольной защиты интересов отдельных социальных групп; метод превентивности функций органов государственной власти; метод научной обоснованности решений; метод корректировки целей; метод качественной оценки субъекта законодательной инициативы; и другие.
Перечень уникальных методов познания, характерных для нашей науки, не является исчерпывающим, и будет дополняться при развитии науки как отдельной дисциплины, автором, (и возможно) его единомышленниками и последователями.
В процессе достижения поставленных целей юридическое управление призвано, в первую очередь, выполнять следующие функции: историческую; научно-прикладную; правотворческую; международную; прогностическую; функцию целеполагания; функции организации планирования и контроля в юриспруденции (в процессе реализации не только правотворческих решений, но и правоохранительных, судебных и исполнительных инициатив) и т. д.
К принципам данной дисциплины следует отнести: принцип научной обоснованности при проектировании нормативных правовых актов; принцип плановости; принцип сбалансированности интересов государства и общества; принцип единой политики на всех уровнях власти. Помимо этого, к принципам юридического управления (как к юридической науке) следует относить все принципы юриспруденции: гуманизм, демократизм, равенство всех перед законом и судом и т. д.
Таким образом, обеспечение научного подхода к законотворческому процессу, в части изучения последствий принятия нормативных правовых актов на этапе подготовки и проектирования, позволяет принимать их лишь в той редакции, которая гарантированно будет решать поставленные перед ними задачи, с максимальной минимизацией негативных последствий при реализации тех или иных законотворческих инициатив.
СТЕГОСТЕНКО Евгений Валерьевич
аспирант кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского государственного политехнического университета Петра Великого