Возможные пути решения проблем законотворчества

На современном этапе в Российской Федерации в сфере законодательного регулирования общественных отношений сложился целый ряд острых концептуальных, системных и отраслевых проблем.

Изучая тенденции в законотворческой деятельности, Лю­бимов Н. А. отмечает: «создавая нормативные установки, мы преуспели в количестве, но не в качестве». Рассматривая каче­ство федеральных законов, Бялкина Т. М. указывает, что «прак­тически каждый седьмой закон, подписанный Президентом Российской Федерации, содержит технико-юридические, в том числе грамматические ошибки. В качестве дефектов зако­нодательных актов выделяются недостатки, связанные с нали­чием в них пробелов и противоречий, юридико-технические погрешности (несоблюдение правил и приёмов юридической техники), а также лингвостилистические недочёты».

Проблемы качества позитивного законодательства яв­ляются ключевыми в обеспечении экономического развития нашей страны в целом и отдельных её отраслей, в частности. Рассматривая перспективы развития агропромышленного комплекса, профессор Новосёлов В. П. отмечает, что его со­стояние «оставляет тяжелое впечатление», по причине (в том числе) состояния правового регулирования отрасли. «Право­вую базу, призванную обеспечить развитие агропродоволь­ственного комплекса страны, можно было бы признать отно­сительно развитой, если бы она не изобиловала правовыми пробелами и огрехами», далее автор указывает на необходи­мость исправления ситуации, поскольку отрасль столкнулась с проблемой невозможности реализации своей продукции. «На начало 2007 г. сельхозпредприятия Свердловской области не сумели реализовать более 8 тысяч голов, поскольку цены на мясо свинины только за первый квартал упали на 15-20 ру­блей за килограмм. Аналогичная ситуация в Ленинградской, Челябинской и многих других областях, где развивающиеся предприятия по производству мясной продукции оказались в тяжелой экономической ситуации. Сложилась ситуация, при которой перерабатывающие предприятия затоварены импортной мясной продукцией, поступающей в страну по демпинговым ценам, и просто отказываются закупать скот, выращенный в отечественных хозяйствах... поэтому нужно пе­ресмотреть законодательство в данной области и обеспечить защиту отечественного производителя.» В данном случае, ошибки законотворческой деятельности делают нормативно­правовые акты, по сути недееспособными, что в свою очередь девальвирует усилия по созданию правовых условий, призван­ных обеспечить рост экономических показателей отрасли.

Анализируя актуальные проблемы юриспруденции, при­ходим к выводу о том, что решение ряда из них требует иного подхода к проблемам, иного научного понимания их, взгляда на них под иным углом, и как следствие, появление новых на­учных знаний (именно знаний, а не теорий), выделенных в от­дельную, особую юридическую научную дисциплину. «Зако­нотворчество только в том случае добьётся успеха, если будет основываться на научном знании». В рамках настоящей статьи мы выразим гипотезу о том что, для решения наиболее острых проблем законотворчества, таких как: неэффективное законо­дательство, противоречия в нормативно-правовых актах, уни­фикация юридических терминов, непредсказуемость послед­ствий принятия нормативного правового акта и ряда других, необходимо создание новой науки - «Юридическое управле­ние». В рамках рассмотрения данной концепции предпола­гается научный, принципиально-новый подход к разработке и принятию нормативных правовых актов на территории не только Российской Федерации, но и, как отмечается в работе, на всём пространстве Евразийского экономического союза.

«Юридическое управление», на наш взгляд, следует пони­мать как науку о юридических, социальных, экономических, политических, международных и иных последствиях в изме­нениях общественных отношений, которые прогнозируются со вступлением в силу тех или иных нормативных правовых актов с целью определения и обеспечения наиболее выгодной формы сосуществования общества и государства.

Иными словами, это наука, обеспечивающая научный подход к изучению последствий принятия нормативных правовых актов на этапе их подготовки и проектирования, с целью прогнозирования положительных и вероятных отрица­тельных результатах в изменениях общественных отношений.

Выделение научных знаний в отдельную науку требует определения собственных (как правило) уникальных: предме­та и объекта изучения, методологии, а также целей, задач и функций, которые призвана изучать, достигать и решать соот­ветствующая правовая наука.

Предметом изучения данной дисциплины должны стать общественные отношения (возникновение новых или измене­ния в существующих) в обществе, государстве или на междуна­родной арене, которые прогнозируются и ожидаются со всту­плением в силу того или иного нормативного правового акта, на этапе его подготовки. Следует отметить, что последствия принятия нормативного правового акта должны считаться по­ложительными, если реально наступившие изменения в обще­ственных отношениях, после вступления в силу нормативного правового акта, совпали с прогнозируемыми; при достижении же противоположного эффекта последствия следует считать отрицательными, при отсутствии результата - нулевыми.

Предмет юридического управления следует рассматри­вать в следующих аспектах, которые в конечном итоге, должны определить структуру данного научного знания:

• истории развития опыта прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов на национальном и международном уровнях;
• плана стратегического развития страны;
• тенденции развития общественных отношений с точки зрения научного прогресса и международного взаимодей­ствия;
• процесса реализации нормативных правовых актов и роли общества в правотворческой деятельности.

Субъектами последствий принятия нормативного право­вого акта в рамках юридического управления, являются участ­ники, на общественные отношения которых, прямо либо кос­венно, оказывает влияние нормативный правовой акт. Ими могут быть:

1. Человек (гражданин России, лицо без гражданства, иностранный гражданин);
2. Отдельные категории граждан, классифицируемые по разным признакам (возраст, сфера деятельности, социальный статус и т.д.);
   
3. Организации всех форм собственности, а равно обще­ственные, правозащитные, представительные;
4. Государства, союзы государств, мировое сообщество.

Главной целью юридического управления, на наш взгляд,

должно стать повышение качества правотворческой деятель­ности на этапе подготовки и проектирования нормативного правового акта, посредством изучения и прогнозирования по­следствий изменения в общественных отношениях, связанных со вступлением законодательного акта в силу, выраженной в придании нормативному правовому акту формы, обеспечи­вающей его максимальную полезность и эффективность. Как представляется, для достижения поставленных целей, данная наука должна решать следующие задачи:

• разработка, накопление и систематизация знаний о прогнозировании последствий принятия нормативных право­вых актов;
• обеспечение научного подхода в правотворческой дея­тельности;
• иные задачи, создающие условия для достижения по­ставленных целей.

Под методологией юридического управления следует понимать совокупность приемов и способов изучения по­следствий принятия нормативного правового акта, а равно их прогнозирования на этапе проектирования нормативных пра­вовых актов. Очевидно, что в данной науке, с необходимостью, должны присутствовать как общеправовые и межотраслевые методы (о которых много сказано во всех учебниках по юри­дическим дисциплинам), так и методы познания, характерные исключительно для данной науки.

Итак, подробно остановимся на методах, характерных ис­ключительно для нашей науки, которыми должны стать:

Метод юридической значимости, в рамках которого опре­деляется масштаб действия нормативных правовых актов, выраженный в определении групп субъектов, на отношения которых, прямо или косвенно, может оказать влияние проек­тируемый нормативный правовой акт. Данный метод следует применять в следующих аспектах:

• определение категорий субъектов, на отношения кото­рых нормативный правовой акт должен иметь прямое дей­ствие;
• определение категорий субъектов, в отношении кото­рых изучаемый нормативный правовой акт может оказать косвенное влияние (с качественной, количественной и вероят­ностной оценкой возможного влияния);
• определение международной значимости нормативно­го правового акта.

2. Метод юридической вероятности - призван изучать и определять вероятность наступления желаемого (положи­тельного), нежелательного (отрицательного) и нулевого ре­зультата в изменении общественных отношений после всту­пления в силу нормативного правового акта, с определением вероятностной оценки возможности наступления каждого результата, с рекомендациями по управлению вероятностью (повышения вероятности наступления положительного ре­зультата и снижение вероятности нулевого и отрицательного эффекта).

3. Метод социальной напряженности должен давать оценку возможным негативным изменениям в общественных отношениях, с реализацией в нормативных правовых актах так называемых «непопулярных решений», которые для до­стижения положительной цели в тех или иных изменениях общественных отношений, заведомо ухудшают положение от­дельных категорий субъектов правоотношений. К непопуляр­ным решениям относятся такие меры как: повышение нало­говой нагрузки, повышение пенсионного возраста, снижение уровня заработной платы и т.д.
4. Метод соотношения затрат на реализацию норма­тивного правового акта и прогнозируемых выгод, связанных с его применением призван изучать стоимость реализации того или иного проекта нормативный правовой акт в четырех аспектах:

• определение прямых материальных затрат связанных с реализацией нормативного правового акта, выраженных в де­нежном выражении;
• изучение возможных потерь нематериального харак­тера, которые могут последовать с введением в его в действие (снижение в обществе уровня образования, культуры, ухудше­ние экологической обстановки и т. д.);
• определение возможных потерь страны на междуна­родной арене (утрата международных рынков сбыта, полити­ческого влияния и т. д.);
• определение всех выгод (материальных и нематериаль­ных) которые получат общество и государство при реализа­ции того или иного нормативного правового акта.

В рамках данного метода следует ввести понятие «рен­табельности нормативного правового акта», которое будет определяться как отношение затрат на его реализацию к ожи­даемым выгодам, полученных от реализации нормативного правового акта, выраженная в процентах. Данный метод мо­жет быть характерен для подготовки законопроектов регули­рующих экономические отношения.

1. Метод юридического анализа результата действия нор­мативного правового акта предполагает соотношение про­гнозируемых целей принятия нормативного правового акта с фактически достигнутыми. Дает оценку эффективности нор­мативного правового акта, с точки зрения достижения постав­ленных целей его принятия с одной стороны и анализирует причины недостижения либо отклонения от поставленных це­лей с другой. Цель данного метода изучения - дать конкретные рекомендации по исправлению ситуации.
2. Метод консолидации в законопроектах политических и экономических выгод. Данный метод при разработке проектов нормативных правовых актов должен активно применяться, в первую очередь в сфере международной политики. Так, к при­меру, при решении Президента В. В. Путина в 2015 году о введе­нии войск Российской Федерации в Сирию с целью борьбы с си­лами международного терроризма параллельно должен был быть проработан вопрос об экономической экспансии рынков наших компаний в Сирию. Не секрет, что посредством исполь­зования Вооруженных сил Российской Федерации Президенту Сирии Б. Асаду удалось удержать власть в своих руках и, по этой причине, он бы поддержал такое решение, в противном случае, его ожидала судьба М. Каддафи, который был убит си­лами вооруженной оппозиции. В условиях когда «США, стре­мясь продлить жизнь своей гегемонии, стремятся наращивать практику вмешательства во внутренние дела стран и регионов, сея хаос и подчиняя себе новые геополитические пространства, а так же с целью, расширить список государств, отказывающих­ся от своего суверенитета в пользу США», решение о военном присутствии нашей страны в сирийском регионе является своевременным, с точки зрения геополитики. Данный факт по­зволит контролировать действующую власть в Сирии, а также обеспечить принцип преемственности власти с сохранением выбранного политического курса страны на сближение с Рос­сийской Федерацией. Всё это создаст благоприятные условия для развития бизнеса российских компаний в данном регионе, что в свою очередь, приведет к завоеванию новых рынков и ро­сту экономики нашей страны.

3. Метод соответствия целей нормативного правого акта стратегии развития государства. Для достижения качествен­ных изменений общественных отношений в ряде случаев тре­буется комплекс мер правового обеспечения. Так для повыше­ния уровня обороноспособности страны требуется увеличение внутреннего валового продукта, увеличение численности на­селения, должное внимание в области новейших разработок в сфере военно-промышленного комплекса. Становится оче­видным, что решить данный вопрос невозможно принятием одного закона, в данном случае законодательство в области экономики, демографической политики, науки, должны не только решать прямые, отраслевые задачи, но и стремиться к реализации стратегической доктрины; следовательно, всё на­циональное законодательство должно быть едино в целях кон­цепции национальной стратегии. Единая правовая политика в области стратегического планирования позволит решить ряд вопросов в области конституционного права. «Положение Конституции Российской Федерации, на сегодняшний день такого, что значительная часть законодательства нашей стра­ны либо прямо ей противоречит, либо выхолащивает её на­столько, что делает Конституцию недееспособной.» ... «В дан­ной ситуации положение может спасти новая идея принятия документа о стратегии Российской Федерации, который, об­ладая высшей юридической силой, с целью, в том числе, роста благосостояния общества и повышения качества его жизни, оправдал бы в глазах народа, нарушения его естественных и гражданских прав. Этот процесс стал бы своего рода частью общественного договора, по которому общество соглашается с ущемлением прав со стороны государства, а власть стремится к реализации стратегических целей».
5. Метод отраслевых экспертиз законопроекта. Изучая де­терминацию законотворческого риска, Малышева И. В. пишет: «Говоря о процессе создания законов, необходимо обратить внимание на то, что формирование идеи, создание концепции и самого проекта закона выпадает из сферы научного иссле­дования. Это провоцирует стихийность, бесконтрольность, а в некоторых случаях недобросовестность в подготовке законо­проектов, что обуславливает издание неэффективных законов. ... Ошибка, заложенная на уровне концепции, лицом, при­нимающим решение, не сможет потом быть исправленной на стадии формирования текста. . Разрабатывать концепцию законов должны специалисты.. Речь идет об экспертизе, под которой понимается исследование специалистами (эксперта­ми) каких-либо вопросов, решение которых требует специаль­ных познаний в области науки»^[11]. Посредством применения данного метода, на этапе проектирования закона или другого нормативного правового акта следует пройти ряд экспертиз.

Во-первых, должно быть принято принципиальное ре­шение о необходимости урегулирования тех или иных обще­ственных отношений основанное на научных изысканиях. В настоящее время в области подготовки специалистов по на­правлению «Юриспруденция», сложилась парадоксальная картина: с одной стороны в стране наблюдается переизбыток юристов, с другой стороны, складывается впечатление, что государство стремится дистанцироваться от имеющихся, вы­дающихся специалистов и школ в данной области. Ситуация, по-нашему мнению, должна измениться следующим образом:

при подготовке концепции нормативного правового акта она должна быть разослана в 3-5 профильных юридических инсти­тута, которые, проведя научные изыскания, должны ответить на вопрос о целесообразности принятия концепции рассма­триваемого проекта, возможно для урегулирования обще­ственных отношений, достаточно будет внести изменения в уже существующее законодательство, повысить их качество.

При принятии положительного научно-обоснованного решения о необходимости правового урегулирования вопроса новым законом, к исследованию проекта нормативного пра­вового акта должен быть привлечен коллектив профильных специалистов, который должен дать ответ на вопросы: каки­ми мы должны видеть цели нормативного правового акта и в какой редакции он должен быть принят, при его максималь­но-возможной эффективности; далее, проект должен быть возвращен юристам для формальных процедур (обоснования формы нормативного правового акта, составления текста с ис­пользованием законотворческой техники, унификации тер­минологии, определения места нормативного правового акта в системе национального законодательства и т. д.). Только по­сле этого законопроект должен представляться для голосова­ния по нему в Государственную Думу Российской Федерации.

Кроме того, в рамках данной статьи не рассмотрены ряд иных методов подлежащих использованию в рамках данной науки, это, в частности: метод контрольной защиты интересов отдельных социальных групп; метод превентивности функций органов государственной власти; метод научной обоснованно­сти решений; метод корректировки целей; метод качествен­ной оценки субъекта законодательной инициативы; и другие.

Перечень уникальных методов познания, характерных для нашей науки, не является исчерпывающим, и будет дополнять­ся при развитии науки как отдельной дисциплины, автором, (и возможно) его единомышленниками и последователями.

В процессе достижения поставленных целей юриди­ческое управление призвано, в первую очередь, выполнять следующие функции: историческую; научно-прикладную; правотворческую; международную; прогностическую; функ­цию целеполагания; функции организации планирования и контроля в юриспруденции (в процессе реализации не только правотворческих решений, но и правоохранительных, судеб­ных и исполнительных инициатив) и т. д.

К принципам данной дисциплины следует отнести: принцип научной обоснованности при проектировании нор­мативных правовых актов; принцип плановости; принцип сбалансированности интересов государства и общества; прин­цип единой политики на всех уровнях власти. Помимо этого, к принципам юридического управления (как к юридической науке) следует относить все принципы юриспруденции: гума­низм, демократизм, равенство всех перед законом и судом и т. д.

Таким образом, обеспечение научного подхода к законот­ворческому процессу, в части изучения последствий принятия нормативных правовых актов на этапе подготовки и проекти­рования, позволяет принимать их лишь в той редакции, кото­рая гарантированно будет решать поставленные перед ними задачи, с максимальной минимизацией негативных послед­ствий при реализации тех или иных законотворческих иници­атив.

СТЕГОСТЕНКО Евгений Валерьевич
аспирант кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского государственного политехнического университета Петра Великого