Проведение анализа опыта зарубежных государств в части обеспечения образования детей в свете деятельности Комитета ООН по правам ребенка
, представляет собой комплексное многогранное исследование, касающееся широкого спектра аспектов осуществления права детей на образование. При этом стоит отметить, что результаты данного исследования важно использовать при рассмотрении опыта России по выполнению ее международных обязательств по защите права ребенка на образование. Следовательно, в рамках проводимого анализа усилий зарубежных государств, предпринимаемых в обозначенной сфере, значительная доля внимания уделяется практике рассмотрения Комитетом ООН по правам ребенка именно тех вопросов в данных государствах, которые также выделяются им в качестве положительных шагов или же вызывающих озабоченность и в России. Очевидно, что в настоящем исследовании понятие «наилучшая практика» предполагает не только рассмотрение исключительно достижений зарубежных государств в вышеуказанных областях, но также и выделенных Комитетом трудностей по данным вопросам и мер, рекомендованных Комитетом и предпринимаемых государствами в целях их исправления. Данный подход может быть полезен для нашего государства с точки зрения изучения подходов других государств к решению соответствующих вопросов, являющихся актуальными и для России, и определения среди них тех подходов, которые могут выступить в качестве ориентира для России.
В рамках настоящего анализа в качестве ключевых тем были выделены вопросы реализации в зарубежных государствах права на образование четырех категории детей, которые вызывают наибольшую озабоченность Комитета ООН по правам ребенка в ходе изучения ситуации в России, а именно: дети коренных народов, дети-инвалиды, дети-рома и дети-мигранты. В отношении детей мигрантов необходимо отметить, что несмотря на неучастие России в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, вопрос о праве данной категории детей на образование охватывается в других основных международных договорах по правам человека, в первую очередь Конвенцией о правах ребенка и Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам, который рассмотрел шестой периодический доклад России в октябре 2017 г. и также обратил большее внимание на проблематику защиты права на образование вышеуказанных категорий детей.
Практика государств в части обеспечения права детей на образование в свете деятельности Комитета ООН по правам ребенка по рассмотрению периодических докладов
В настоящей статье представлены результаты исследования вопросов образования данных категорий детей в следующих государствах: Германия, Франция, Финляндия и Австралия. При этом не в каждом из названных государств наработан опыт решения проблем всех вышеуказанных категорий, в ряде государств охватываются только часть из вышеуказанных категорий. Это обусловлено спецификой данных конкретных государств и подходом Комитета к изучению ситуации в данных государствах.
Анализ реализации права на образование детей коренных народов в указанных государствах показал, что наиболее широко данная проблематика рассматривается в Финляндии и Австралии. Напомним, что основной проблемой, выделенной Комитетом по правам ребенка и Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам в России является отсутствие базового образования на родном языке коренных народов и недостаток усилий, предпринимаемых в целях пропаганды и сохранения языков коренных народов. Вместе с тем стоит отметить, что с 2017 г. в России реализуется новый проект «Дети Арктики. Дошкольное образование», который был разработан совместно с экспертами государств-членов Арктического совета в сфере бесплатного дошкольного образования для детей из числа коренных малочисленных народов Севера (арктического и субарктического регионов), обеспечивающего изучение государственной и национальной истории, родного и государственного языка, а также получение и сохранение знаний о традиционном природопользовании.
В Финляндии несмотря на обязательство местных властей организовать обучение коренных народов саамов на их родном саамском языке в районах их проживания в Лапландии, а также на принятие специальных мер для увеличения числа радио- и телевизионных программ саамского языка для детей и подростков и других продуктов детской культуры, Комитет ООН по правам ребенка обеспокоен низким уровнем образовательных и рекреационных услуг, предоставляемых на саамском языке, а также тем, что такие услуги на саамском языке охватывают только основную территорию проживания саамов.
Большой опыт в плане обеспечения образования для детей коренных народов накоплен в Австралии. Правительство Австралии предоставляет дополнительное финансирование в соответствии с отдельным законом, регулирующим данные вопросы - Законом об образовании коренных народов (целевая помощь) 2000 г. Правительство Австралии признает, что существует разница по итогам образования между учащимися из числа коренных и некоренных народов в секторах образования и профессиональной подготовки, в связи с чем осуществляется работа в партнерстве с поставщиками образовательных услуг для решения этих вопросов. В частности, поставщики образовательных услуг и подготовки кадров сообщают о том, как выполняются их обязательства по преподаванию и обучению коренных народов. Правительством Австралии направляются ресурсы в те области, где наиболее это требуется, особенно в отдаленной Австралии, где разница по итогам образования между учащимися из числа коренных и некоренных народов наиболее существенна. Реализуется программа молодежного лидерства коренных народов (IYLP), которая предоставляет стипендии для 1000 молодых представителей коренных народов, как правило, из сельской и отдаленной Австралии.
В то время как Комитет приветствовал принятие го- сударством-участником Национального плана действий в области образования для коренного населения (на 2012-2014 гг.), а также заключение Национального соглашения о партнерстве в интересах развития детей младшего возраста, принадлежащих к коренному населению, Комитет повторил ранее высказанные им озабоченности по поводу серьезных трудностей, с которыми сталкиваются дети из числа коренных народов и дети, проживающие в отдаленных районах, в сфере доступа к образованию, учитывая, что показатели посещаемости, грамотности, умения считать и другие показатели успеваемости среди учащихся из числа аборигенов по-прежнему намного отстают от тех же показателей в отношении других учащихся. Комитет далее был обеспокоен тем, что это положение усугубляется отсутствием в рамках системы образования адекватных мер по удовлетворению потребностей детей, не говорящих на английском языке, вследствие чего возрастает вероятность того, что они не будут зачислены в школы, будут прогуливать занятия, останутся на второй год и не закончат среднюю школу.
Комитет рекомендовал государству-участнику в рамках политики «преодоления отставания» обеспечить эффективную координацию действий и надзор за деятельностью правительств штатов и территорий для обеспечения того, чтобы осуществляемые каждым из них стратегии образования для аборигенов опирались на ранее достигнутые успехи и предполагали долгосрочное сотрудничество с общинами аборигенов, сектором образования, общинными организациями и группами специалистов. Он далее рекомендует государству-участнику обеспечить выделение достаточных кадровых, технических и финансовых ресурсов для сохранения и продвижения двуязычных моделей образования как на общенациональном уровне, так и на уровне штатов. Подобные рекомендации Комитет адресовал и РФ, после чего в России произошло восстановление родных языков в средней школе, а в совокупности же в системе образования Российской Федерации в учебном процессе используются языки 82 национальностей.
В отношении проблематики защиты прав детей-рома (цыган) обратим внимание на опыт Германии, Франции и Финляндии.
В России ключевой проблемой в этой сфере является нехватка социального и доступного жилья, плохие жилищные условия рома, большинство из которых живут в незаконных поселениях, не имеющих доступа к основным услугам, включая образование. Более того, имеет место постоянная практика размещения детей рома в специальных классах или специальных школах в сочетании с ограниченным доступом к качественному образованию и высоким показателям отсева, особенно на уровне средней школы. Германия стремится к обеспечению образования детей рома в общих школах. В последнем докладе в Комитет государство ссылалось на проведенный учебный курс по подготовке преподавателей, озаглавленный «Работа с меньшинствами, взятие синти и рома в качестве примера - от прошлого до настоящего времени». Примечательно, что Комитет не выразил обеспокоенность по вопросу защиты права детей рома на образование при рассмотрении доклада Германии.
Если обратиться к опыту Франции, то выясняется, что во Франции дети рома, несопровождаемые дети-мигранты и дети, живущие в ветхом жилье, сталкиваются с многочисленными трудностями при подаче документов на зачисление в обычные школы.
Финляндия проделала большую работу для развития образования детей рома, включая обеспечение их участия в дошкольном образовании, предотвращение их исключения, эффективное использование общих форм поддержки, последовательные инструкции для принятия решений о допуске учеников к обучению по специальным потребностям и повышению уровня консультирования учащихся. Усилия по разработке и предоставлению информации о дошкольном и базовом образовании направлены на увеличение числа детей, участвующих в дошкольном образовании, и сокращение числа лиц, бросающих школу. Укрепляются профессиональные навыки и должность контактных лиц, преподавателей языка рома и других лиц, участвующих в преподавании рома.
Дошкольное воспитание детей рома позволило предотвратить их социальную изоляцию и дискриминацию и улучшить их будущие перспективы, например, на рынке труда. Детские сады стали более осведомленными о культуре рома, о детских центрах, занятых романами, и было налажено более тесное сотрудничество между семьями рома.
Несмотря на данные достижения, основные проблемы в базовом образовании детей рома в Финляндии включают высокий уровень непосещения, плохие школьные достижения, большое количество детей в классах специального образования и высокий показатель отсева. В этом есть несколько причин, таких как культурные различия, плохое знание учителями культуры рома, недостаточные меры поддержки со стороны школ и неадекватное сотрудничество между школами и домами. Было также отмечено, что дети рома недостаточно владеют языком, что также затрудняет работу школы с самого начала.
Защита прав детей
Комитет рекомендовал государству-участнику:
а) повысить осведомленность учителей о различных культурах и трудностях, которые возникают у детей, и нанимать на работу в школах больше специалистов из числа рома, в том числе в качестве специальных помощников, с целью предоставления более активной помощи детям и их семьям;
- включить вопросы прав меньшинств в учебные курсы для учителей и обязательную школьную программу;
- активно призывать родителей, дети которых не охвачены программами дневного ухода, записывать их на программы по развитию малолетних детей, чтобы улучшить их знание финского языка, развить социальные навыки, облегчить их поступление в школу и предупредить низкую успеваемость и отсев из школы.
Одной из важнейших задач, стоящих перед Россией на данном этапе, является предоставление доступа к качественному инклюзивному образованию детям с инвалидностью. Так, в РФ принимаются меры для создания благоприятной образовательной среды, которая обеспечивала бы доступность качественного образования для таких детей. На раннем этапе предполагается выявление недостатков в развитии детей и организация коррекционной работы с ними, что дает возможность подготовить их к обучению в общеобразовательном учреждении. В этих целях создана дифференцированная сеть специализированных образовательных учреждений, в которую входят дошкольные образовательные учреждения компенсирующего вида, специальные (коррекционные) образовательные учреждения для детей с ограниченными возможностями здоровья. Помимо этого, в России также развивается система дистанционного образования детей-инвалидов. Так, во всех регионах создаются центры дистанционного обучения детей- инвалидов на дому. В общеобразовательных учреждениях проводятся учебно-тренировочные занятия и развиваются паралимпийские, сурдолимпийские и спецолимпийские виды спорта. Однако, несмотря на усилия России, в поле зрения беспокойств Комитета попал вопрос о детях-инва- лидах с психическими расстройствами, а именно о предоставлении образования и развивающего обучения детям с психическими отклонениями на регулярной основе и прекращения использования в отношении детей таких категорий, как «необучаемые».
Несмотря на то, что Германия стремится к инклюзив- ности образования и предпринимает шаги по постепенному переводу детей с ограниченными возможностями в обычные школы, тем не менее, Комитет по правам ребенка отметил слабый прогресс Германии в этой области и настоятельно призвал государство-участник продолжать работу по введению в общегосударственном масштабе системы инклюзивного образования и обеспечить выделение необходимых ресурсов, в том числе за счет использования средств, имеющихся в распоряжении специальных школ; провести все необходимые законодательные и структурные реформы для обеспечения права на инклюзивное образование детей-инвалидов, включая право на индивидуальную поддержку и достижение разумных компромиссов в области образования; обеспечить учет мнений детей-инвалидов и их семей при принятии решений о целесообразности обучения ребенка в специальной школе.
Во Франции немало усилий принимается в целях укрепления системы интеграции детей-инвалидов, включая создание многодисциплинарных групп ведомственного центра по делам лиц с инвалидностью, которые на основе оценки индивидуального учебного проекта, разработанного с родителями ребенка (или законными представителями) и всеми специалистами, участвующими в образовании ребенка, определяют форму его образования. Вместе с тем Комитет по правам ребенка выражает обеспокоенность в связи с недостаточным прогрессом в обеспечении условий для того, чтобы дети-инвалиды посещали обычные школы, а не больницы или медико-социальные учреждения. Комитет также озабочен тем, что законодательством предусмотрена система специальных подразделений в обычных школах для детей начиная уже с трехлетнего возраста; тем, что некоторые дети-инвалиды помещаются в специальные учреждения; а также тем, что некоторые из них по-прежнему обучаются в сегрегированных школах, а другие бросают школы из-за отсутствия жилья и поддержки. Комитет выражает особую обеспокоенность в связи с тем, что большинство детей с аутизмом не имеют доступа к образованию в обычных школах или получают ограниченное образование по сокращенной программе при отсутствии специально подготовленного персонала для содействия в их интеграции.
Комитет настоятельно призвал государство-участник организовать сбор данных о детях-инвалидах и разработать эффективную систему ранней диагностики инвалидности, с тем чтобы облегчить разработку соответствующих стратегий и программ для таких детей; организовать для всех учителей и работников системы образования подготовку по вопросам обеспечения инклюзивного образования и индивидуальной поддержки, создания инклюзивных и доступных условий и уделения должного внимания особому положению каждого ребенка; проводить информационно-просветительские кампании в целях борьбы со стигматизацией и предрассудками в отношении детей-инвалидов.
Изучив политику Финляндии по обеспечению инклюзивного образования детей-инвалидов, Комитет рекомендовал продолжать принимать надлежащие меры для борьбы с выявлением издевательств и насилия в отношении детей-инвалидов и детей с родителями-инвалидами в школах с полным участием детей, в том числе путем проведения периодических проверок среди учащихся, персонала и родителей о качестве отношений сверстников, чему способствует школа.
Конвенция ООН о правах ребенка
Несмотря на выбранный курс по поддержке инклюзивного образования детей-инвалидов в Австралии, Комитет отметил слабое финансирование нынешней системы поддержки инвалидов и настоятельно призвал государство-участник предоставить детям-инвалидам возможность осуществлять свое право на образование и обеспечить их возможно более широкое включение в основную систему образования, в том числе посредством рассмотрения вопроса о разработке плана действий в области образования для инвалидов с конкретным указанием имеющихся узких мест в сфере ресурсного обеспечения, и установить четкие цели с конкретным графиком осуществления мер по удовлетворению образовательных потребностей детей-инвалидов.
Положение детей мигрантов в рассматриваемых государствах постоянно находится в фокусе внимания Комитета по правам ребенка и других договорных органов. Несмотря на усилия Германии по расширению системы образования детей младшего возраста и ухода за ними, Комитет выразил обеспокоенность по поводу наличия трудностей, с которыми сталкиваются находящиеся в уязвимом положении семьи, включая семьи мигрантов, при доступе к услугам учебных заведений для детей младшего возраста и учреждений по уходу за ними, особенно в части, касающейся детей в возрасте до трех лет.
Во Франции дети-мигранты сталкиваются с теми же трудностями, что и дети рома, т.е. испытывают трудности при подаче документов на зачисление в обычные школы или получении доступа в школьную столовую, что в ряде случаев запрещалось им муниципалитетами. В этой связи Комитет рекомендовал государству-участнику гарантировать выделение достаточных людских, технических и финансовых ресурсов для обеспечения несопровождаемых детей-мигрантов ориентированной на интересы ребенка возможностями в области образования и профессиональной подготовки. С подобным замечанием к бюрократической системе государства Комитет обращался и к РФ, выражая обеспокоенность тем, что при зачислении в школы дети, родители которых не зарегистрированы в качестве налогоплательщиков, вынуждены возобновлять свои разрешения на пребывание каждые 90 дней посредством выезда из страны, независимо от продолжительности пребывания в ней на законном основании их родителей, и тем самым прерывать свое обучение.
В Австралии весьма показательным является наличие программы Правительства Австралии по изучению английского языка как второго языка, в рамках которой предоставляются средства государственным и территориальным правительствам и негосударственным образовательным учреждениям для оказания помощи в расходах на интенсивное обучение английскому языку для имеющих право, вновь прибывших уче- ников-мигрантов в начальных или средних школах.
Также хотелось бы отметить такую важную проблематику, как обеспечение образования для детей, проводящих большую часть жизни на улицах («children in street situations»). Данный термин не совсем понятен российской правоприменительной практике, хотя он использовался в заключительных замечаниях Комитета по докладу России в 2005 г. и 2014 г. Согласно Федеральному закону РФ от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»: «безнадзорный» - несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц; «беспризорный» - безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания. Если мы посмотрим эквивалент термина «безнадзорные дети» в английском варианте заключительных замечаний, то там используется термин «phenomenon of children in street situations». Тут мы выходим на общемировую тенденцию, в отношении которой Комитетом ООН по правам ребенка были приняты Общие замечания № 21 в 2017 г. «on children in street situations», которые еще не переведены на русский язык. В п. 4 этих Общих замечаний дается следующее определение: «В настоящем общем замечание термин «дети в уличных ситуациях» используется для того, чтобы включать: (а) детей, которые зависят от улиц (живут/работают), независимо от того, одиноки ли они, со сверстникам или имеют семьи; и (б) более широкое категория детей, которые сформировали прочные связи с общественными местами и для которых улица играет жизненно важную роль в их повседневной жизни и идентичности»). Данное определение очень широкое, получается, что оно объединяет и беспризорных и безнадзорных детей согласно законодательству РФ. Представляется необходимым изучить, как этот вопрос решается в других государствах-участниках Конвенции.
Печальной тенденцией в России является высокий процент самоубийства среди детей. Россия в ответ на этот вопрос эксперта Комитета «Просьба проинформировать Комитет о мерах, принятых для профилактики злоупотребления наркотическими средствами и алкоголем среди детей, а также для выявления коренных причин роста числа самоубийств» указала следующее:
А) Организационно-правовые механизмы для пресечения общественно опасной деятельности в сети Интернет, профилактики наркотизации и суицидального поведения детей и подростков предусмотрены Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 436-Ф3 «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ). В «черный список» теперь включаются Интернет-ресурсы, на которых размещается информационная продукция, содержащая материалы с детской порнографией, информация, способствующая вовлечению несовершеннолетних в наркопотребление, о способах совершения самоубийства, а также призывы к совершению суицидального акта (п. 198-199 доклада).
Б) В целях выявления причин роста числа самоубийств среди детей и подростков по заказу Министерства образования и науки Российской Федерации выполнена научно-исследовательская работа по теме: «Изучение социально-психологических причин детского суицида с позиций психобиографического и тендерного подходов и обоснование технологий его профилактики». В исследовании выявлены наиболее типичные причины современного детского суицида, описаны основные его мотивы, отмечена позитивная роль профилактической деятельности в вопросах предупреждения детского суицида. В рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы разработаны примерная образовательная программа повышения квалификации работников образовательных организаций в части профилактики суицидального поведения среди обучающихся образовательных организаций; примерные образовательные программы повышения квалификации работников общеобразовательных учреждений и программы родительского всеобуча по вопросам профилактики суицидального поведения обучающихся. В рамках реализации Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года утвержден План мероприятий по профилактике суицидального поведения среди обучающихся образовательных учреждений на 20112015 годы (п. 206-208 доклада).
Однако эти два ответа России не повлияли на мнение Комитета и было вынесено заключительное замечание № 56: «принять безотлагательные меры по активизации усилий, направленных на предотвращение самоубийств среди детей и молодежи, в том числе за счет расширения предоставляемых услуг по психологическому консультированию и увеличения числа социальных работников в школах и общинах, а также обеспечить, чтобы все специалисты, работающие с детьми, получили надлежащую подготовку для выявления и устранения уже на ранних этапах склонности к суициду и проблем с психическим здоровьем». Поскольку представленная информация не устроила экспертов, то представляется необходимым изучить, как этот вопрос решается в других государствах- участниках Конвенции.
Таким образом, по итогам продемонстрированного анализа предпринимаемых зарубежными государствами мер по обеспечению образования обозначенных четырех категорий детей в свете деятельности Комитета ООН по правам ребенка можно выделить те подходы, которые могут выступить в качестве ориентира для России. При этом, как указывалось ранее, внимание обращается не только на достижения данных государств в вышеуказанных областях, но также и трудности, испытываемые ими, и меры, которые рекомендованы Комитетом к принятию в этой связи.
- В качестве ориентира для России в плане обеспечения образования детей коренных народов может послужить опыт Австралии: разработка и реализация программы молодежного лидерства коренных народов, предполагающая предоставление стипендий для представителей коренных народов, а также вовлечение их в обучение в школах, базирующиеся на спортивных академиях. Показательным является механизм финансирования образования коренных народов, в рамках которого правительством Австралии направляются ресурсы в те области, где наиболее это требуется, особенно в отдаленной Австралии, на основе оценки уровня различия по итогам образования между учащимися из числа коренных и некоренных народов. Кроме того, весьма полезным является опыт Австралии по налаживанию тесного сотрудничества с поставщиками образовательных услуг для решения вопросов образования детей коренных народов. В частности, поставщики образовательных услуг и подготовки кадров сообщают о том, как выполняются их обязательства по преподаванию и обучению коренных народов.
- Что касается обеспечения образования детей рома, то полезно было бы обратить внимание на политику Финляндии, где наравне с Россией основные проблемы в базовом образовании детей рома включают высокий уровень непосещения, плохие школьные достижения, большое количество детей в классах специального образования и высокий показатель отсева. Показательным является подход Финляндии по уделению особого внимания обеспечению участия детей рома в дошкольном образовании. Данная модель способствует недопущению их изоляции и позволяет им впоследствии проще адаптироваться в школьной среде. России рекомендовано было бы так же, как и Финляндии, повысить осведомленность учителей о различных культурах и трудностях, которые возникают у детей, и нанимать на работу в школах больше специалистов из числа рома, в том числе в качестве специальных помощников, с целью предоставления более активной помощи детям и их семьям. Более того, можно было бы организовать подготовку контактных лиц, проводить летние школы языка рома для учителей и других сотрудников образовательного учреждения.
- В плане обеспечения инклюзивного образования детей- инвалидов в качестве ориентира могла бы выступить рекомендация Комитета по правам ребенка по введению в Германии в общегосударственном масштабе системы инклюзивного образования и обеспечению выделения необходимых ресурсов, в том числе за счет использования средств, имеющихся в распоряжении специальных школ. Также положительным примером выступает опыт Франции по созданию многодисциплинарных групп ведомственного центра по делам лиц с инвалидностью, которые на основе оценки индивидуального учебного проекта, разработанного с родителями ребенка (или законными представителями) и всеми специалистами, участвующими в образовании ребенка, определяют форму его образования. Вместе с тем, стоит иметь ввиду, что Комитет по правам ребенка критиковал функционирование во Франции законодательно установленной системы специальных подразделений в обычных школах для детей начиная уже с трехлетнего возраста. Положительным шагом для России могла бы стать разработка плана действий в области образования для инвалидов с конкретным указанием имеющихся узких мест в сфере ресурсного обеспечения, как это было рекомендовано Комитетом Австралии.
- В Австралии весьма показательным является наличие программы Правительства Австралии по изучению английского языка как второго языка, в рамках которой предоставляются средства государственным и территориальным правительствам и негосударственным образовательным учреждениям для оказания помощи в расходах на интенсивное обучение английскому языку для имеющих право, вновь прибывших учеников-мигрантов в начальных или средних школах.
КОНЕВА Александра Евгеньевна
кандидат юридических наук, ассистент кафедры международного права Российского университета дружбы народовГУГУНСКИЙ Денис Андреевич
старший преподаватель кафедры международного права Российского университета дружбы народовСОЛНЦЕВ Александр Михайлович
кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой международного права Российского университета дружбы народовАЛТУХОВА Евгения Юрьевна
магистрант кафедры международного права Российского университета дружбы народовЛАТЫПОВА Айсылу Флоридовна
студент кафедры международного права Российского университета дружбы народовМОРОЗ Эльвира Юрьевна
магистрант кафедры международного права Российского университета дружбы народов