Функция - правовая категория, с помощью которой можно раскрыть содержание деятельности любого государственного органа.
Однако для понимания данного термина нужно раскрыть его принадлежность. Например, функции государственного органа отличаются от функций государства.
Прокуратура, также как и любой правоохранительный орган государства имеет свои функции.
Однако чтобы разобраться, в сущности, необходимо определить данное понятие, так как в юридической науке на этот счет разное мнение у авторов.
Термин «функция» произошел от латинского слова «func- tio», который означает «исполнение, осуществление, работа».
По мнению некоторых авторов, впервые понятие функции введено в научный оборот немецким философом Г. В. Лейбницем (1646-1716 гг.).
Понятие функций существует и в праве. Функции права и функции государства, а также государственного органа нельзя сопоставлять, так как они имеют существенные отличия.
Так, прокуратура является частью данной системы государственных органов, частью государственного аппарата со строго предназначенным особым кругом правовой деятельности. Исходя из данного определения, нужно полагать, что в отношении прокуратуры функции есть круг правовой деятельности этого органа. Но, такой подход определения функций прокуратуры было бы не убедительным, формальным, не отражающим их сущность. Недопустимо вывести определение функций отдельного государственного органа, прокуратуры в том числе, не связывая его деятельность с делами государства, так как именно государство предопределяет, какую деятельность, какими средствами и способами, в какой мере будет осуществлять тот или иной орган.
По мнению Галузо В. Н., функция прокуратуры - это «совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работника), предусмотренных законодательством, и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных актов, а также достижение иных целей».
По моему мнению, такое определение является неполным, так как предназначением прокуратуры выступает решение имеющихся задач.
Под функцией прокуратуры следует понимать установленный законом самостоятельный вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженными в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение поставленных задач, и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств.
Из многочисленных авторов, которые поддерживают идею сохранения надзорной функции, автор выделяет, и в то же время разделяет мнение Казариной, согласно которой «прокурорский надзор должен сохраняться как самостоятельный вид государственной деятельности, но с привнесением соответствующих корректив, обусловленных переживаемой конкретно-исторической ситуацией». Пожалуй, согласимся с такой точкой зрения, но после анализа надзорных функций органов прокуратуры, и уточнения, какие поправки нужно внести в закон.
В законах о прокуратуре всех государств-членов Таможенного Союза дается ее характеристика с выделением основной функции, собственно предопределяющее целевое предназначение рассматриваемого института.
Так, ч. 1 ст. 1 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» гласит, что «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Согласно ч. 1 ст. 1 «Закона о прокуратуре Республики Казахстан»: Прокуратура Республики Казахстан подотчетный Президенту Республики государственный орган, который осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре Республики Беларусь: «Прокуратура Республики Беларусь подотчетна Верховному Совету Республики Беларусь самостоятельный орган, который осуществляет от имени государства высший надзор за исполнением законов».
В Республике Кыргызстан также присутствует порядок общего надзора, и полномочия прокуратуры очень близки с полномочиями прокуратуры Республики Казахстан, с той лишь особенностью, что в законе о прокуратуре Республики Кыргызстан включена особая функция, под названием «уголовное преследование должностных лиц государственных органов».
Прокуратура Республики Армения подотчетная Президенту Республики Армения и Национальному Собранию самостоятельный орган, особенностью которого является то, что, несмотря на неосуществление общего надзора, вправе предъявлять иск о защите государственных интересов.
В виду того, что функции прокуратуры Российской Федерации обусловлены целями и задачами их деятельности, согласно Закону о прокуратуре, они направлены на обеспечение верховенства закона, защита прав и свобод личности, а также интересы общества и государства (ч. 2 ст. 1).
Цели укрепления законности в деятельности прокуратуры закреплены также в остальных странах Таможенного Союза, где значимой является функция надзора за исполнением (соблюдением) законов.
В Российской Федерации такой надзор называется «Надзор за исполнением законов», в Республике Казахстан - «Высший надзор за применением законов, указов Президента и других нормативных правовых актов», в Республике Беларусь
- «Надзор за исполнением законов органами власти и управления предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами».
В доктрине существуют различные точки зрения по вопросу об иерархии надзорной функции органов прокуратуры. Например, в Российской Федерации главенствующей функцией провозглашен надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Из отраслей надзора первое место выделено надзору за исполнением законов Федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам, издаваемых ими правовых актов.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, стоит на втором месте.
Степень соответствия данного предложения закону является сомнительным.
В качестве подтверждения отмеченного предлагается анализировать следующее:
- На современном этапе императивное положение закреплено в Конституции Российской Федерации, где в ст. 2 четко подчеркнуто, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Здесь же говориться, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина
- 10 декабря 1948г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина. Декларацией предусмотрены новые требования. Государства должны соблюдать разумный баланс между защитой и ограничением прав и свобод личности. Пусть и данная декларация принята в виде резолюции и носит рекомендательный характер для государств, однако когда ее идеи воплощаются в Конституциях государств, то должны для них стать обязательными.
- Вдобавок к вышесказанному, считаю необходимым выделить основные положения Маастрихтского договора 1992 года о Европейском союзе (ст. 6), где говорится, что Союз уважает, основанные на принципах демократии, правовые системы своих членов, и их национальную самобытность.
В виду этого в договоре отмечено, что приоритет основных прав и свобод человека и гражданина должно быть главенствующим перед другими целями и интересами.
Отсюда и вывод, что как государственный правоохранительный орган, прокуратура в первую очередь выступает в роли гаранта защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Именно поэтому при построении иерархии надзорных отраслей нужно руководствоваться, в первую очередь Основным законом страны. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина должен быть основной функцией надзора и стоять в приоритете иерархии надзорных функций. Предлагаемое нормативное положение необходимо закрепить в Законе о прокуратуре Российской Федерации.
Следует отметить, что в компетенцию органов прокуратуры входит принесение протеста в случае незаконныых действий и правовых актов со стороны вышеперечисленных органов и должностных лиц, а также привлечение их к административной или уголовной ответственности. Если гражданам причинен ущерб, прокурор уполномочен ставить вопрос перед нарушителями о возмещении ущерба, в случае необходимости вправе с исками обратиться в суд. Как видим, прокурорам делегированы достаточные полномочия, позволяющие им уверенно охранять права и свободы личности. Львиная доля полномочий есть и должны быть реализованы прокурорами первостепенно для этих прав.
Такое нормативное закрепление отражено в ст. 28 Закона о прокуратуре Республики Казахстан, где сказано, что надзор за соблюдением и обеспечением прав и свобод человека и гражданина в иерархии нормативных положений является первостепенной задачей надзорной функции всей деятельности прокуратуры.
По моему мнению, а также, по мнению ряда ученных такая законодательная новелла в Российской Федерации может положить конец недоказанным требованиям сторонников лишения прокуратуры надзорных функций. Мной предлагается
ч. 2 ст. 1 Федерального Закона о прокуратуре трактовать следующим образом: «Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными, законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций».
Анализ предмета общего надзора государств-членов Таможенного Союза показывает, что предмет надзора в Российской Федерации имел свое отражение лишь в Законе о прокуратуре, а в остальных странах он определен и в Конституциях.
Так, предмет указанного надзора ч. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре в Российской Федерации выступает «соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации». В других государствах таможенного союза, где присутствует функция общего надзора, называется немного иначе, в Беларуси -«надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов» (статья 125 Конституции), в Кыргызстане - надзор за точным и единообразным исполнением законов(статья 104 Конституции), в Казахстане - высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов (часть 1 статьи 83 Конституции).
В Законе о прокуратуре Российской Федерации 1999 г. в системе государственного аппарата не было ни одного органа, который бы осуществлял чрезвычайно важный надзор за исполнением Конституции Российской Федерации. В новом Законе о прокуратуре данный пробел устранен.
В целом нужно сказать, что иерархия построения надзорных функции во всех государствах таможенного союза идентичны, с учетом особенностей своих правовых систем.
ВОСКАНЯН Арсен Арамович
аспирант кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов
