К вопросу иерархии надзорных функций органов прокуратуры в государствах-членах Таможенного Союза: на примере Российской прокуратуры

Функция - правовая категория, с помощью которой мож­но раскрыть содержание деятельности любого государствен­ного органа.

Однако для понимания данного термина нужно раскрыть его принадлежность. Например, функции государ­ственного органа отличаются от функций государства.

Прокуратура, также как и любой правоохранительный орган государства имеет свои функции.

Однако чтобы разобраться, в сущности, необходимо определить данное понятие, так как в юридической науке на этот счет разное мнение у авторов.

Термин «функция» произошел от латинского слова «func- tio», который означает «исполнение, осуществление, работа».

По мнению некоторых авторов, впервые понятие функ­ции введено в научный оборот немецким философом Г. В. Лейбницем (1646-1716 гг.).

Понятие функций существует и в праве. Функции права и функции государства, а также государственного органа нельзя сопоставлять, так как они имеют существенные отличия.

Так, прокуратура является частью данной системы госу­дарственных органов, частью государственного аппарата со строго предназначенным особым кругом правовой деятельно­сти. Исходя из данного определения, нужно полагать, что в от­ношении прокуратуры функции есть круг правовой деятель­ности этого органа. Но, такой подход определения функций прокуратуры было бы не убедительным, формальным, не от­ражающим их сущность. Недопустимо вывести определение функций отдельного государственного органа, прокуратуры в том числе, не связывая его деятельность с делами государства, так как именно государство предопределяет, какую деятель­ность, какими средствами и способами, в какой мере будет осуществлять тот или иной орган.

По мнению Галузо В. Н., функция прокуратуры - это «совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работника), предусмотренных законодательством, и направ­ленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных актов, а также достижение иных целей».

По моему мнению, такое определение является непол­ным, так как предназначением прокуратуры выступает реше­ние имеющихся задач.

Под функцией прокуратуры следует понимать уста­новленный законом самостоятельный вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженными в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение поставленных задач, и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств.

Из многочисленных авторов, которые поддерживают идею сохранения надзорной функции, автор выделяет, и в то же время разделяет мнение Казариной, согласно которой «прокурорский надзор должен сохраняться как самостоятель­ный вид государственной деятельности, но с привнесением соответствующих корректив, обусловленных переживаемой конкретно-исторической ситуацией». Пожалуй, согласимся с такой точкой зрения, но после анализа надзорных функций органов прокуратуры, и уточнения, какие поправки нужно внести в закон.

В законах о прокуратуре всех государств-членов Таможен­ного Союза дается ее характеристика с выделением основной функции, собственно предопределяющее целевое предназна­чение рассматриваемого института.

Так, ч. 1 ст. 1 Федерального Закона «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» гласит, что «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Со­гласно ч. 1 ст. 1 «Закона о прокуратуре Республики Казахстан»: Прокуратура Республики Казахстан подотчетный Президенту Республики государственный орган, который осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре Республики Бе­ларусь: «Прокуратура Республики Беларусь подотчетна Вер­ховному Совету Республики Беларусь самостоятельный орган, который осуществляет от имени государства высший надзор за исполнением законов».

В Республике Кыргызстан также присутствует порядок общего надзора, и полномочия прокуратуры очень близки с полномочиями прокуратуры Республики Казахстан, с той лишь особенностью, что в законе о прокуратуре Республики Кыргызстан включена особая функция, под названием «уго­ловное преследование должностных лиц государственных органов».

Прокуратура Республики Армения подотчетная Пре­зиденту Республики Армения и Национальному Собранию самостоятельный орган, особенностью которого является то, что, несмотря на неосуществление общего надзора, вправе предъявлять иск о защите государственных интересов.

В виду того, что функции прокуратуры Российской Феде­рации обусловлены целями и задачами их деятельности, со­гласно Закону о прокуратуре, они направлены на обеспечение верховенства закона, защита прав и свобод личности, а также интересы общества и государства (ч. 2 ст. 1).

Цели укрепления законности в деятельности прокурату­ры закреплены также в остальных странах Таможенного Со­юза, где значимой является функция надзора за исполнением (соблюдением) законов.

В Российской Федерации такой надзор называется «Над­зор за исполнением законов», в Республике Казахстан - «Выс­ший надзор за применением законов, указов Президента и других нормативных правовых актов», в Республике Беларусь

• «Надзор за исполнением законов органами власти и управ­ления предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами».

В доктрине существуют различные точки зрения по во­просу об иерархии надзорной функции органов прокуратуры. Например, в Российской Федерации главенствующей функци­ей провозглашен надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Из отраслей надзора первое место выделено надзору за исполнением за­конов Федеральными органами исполнительной власти, След­ственным комитетом Российской Федерации, представитель­ными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного со­держания, органами управления и руководителями коммер­ческих и некоммерческих организаций, а также за соответ­ствием законам, издаваемых ими правовых актов.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина, стоит на втором месте.

Степень соответствия данного предложения закону явля­ется сомнительным.

В качестве подтверждения отмеченного предлагается ана­лизировать следующее:

1. На современном этапе императивное положение за­креплено в Конституции Российской Федерации, где в ст. 2 четко подчеркнуто, что человек, его права и свободы являют­ся высшей ценностью. Здесь же говориться, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина
   

2. 10 декабря 1948г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина. Декларацией предусмотрены новые требования. Государства должны соблюдать разумный баланс между защитой и огра­ничением прав и свобод личности. Пусть и данная деклара­ция принята в виде резолюции и носит рекомендательный характер для государств, однако когда ее идеи воплощаются в Конституциях государств, то должны для них стать обязатель­ными.
3. Вдобавок к вышесказанному, считаю необходимым вы­делить основные положения Маастрихтского договора 1992 года о Европейском союзе (ст. 6), где говорится, что Союз ува­жает, основанные на принципах демократии, правовые систе­мы своих членов, и их национальную самобытность.

В виду этого в договоре отмечено, что приоритет основ­ных прав и свобод человека и гражданина должно быть главен­ствующим перед другими целями и интересами.

Отсюда и вывод, что как государственный правоохра­нительный орган, прокуратура в первую очередь выступает в роли гаранта защиты и соблюдения прав и свобод челове­ка и гражданина. Именно поэтому при построении иерар­хии надзорных отраслей нужно руководствоваться, в первую очередь Основным законом страны. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина должен быть основной функцией надзора и стоять в приоритете иерархии надзорных функций. Предлагаемое нормативное положение необходимо закрепить в Законе о прокуратуре Российской Федерации.

Следует отметить, что в компетенцию органов проку­ратуры входит принесение протеста в случае незаконныых действий и правовых актов со стороны вышеперечисленных органов и должностных лиц, а также привлечение их к адми­нистративной или уголовной ответственности. Если гражда­нам причинен ущерб, прокурор уполномочен ставить вопрос перед нарушителями о возмещении ущерба, в случае необхо­димости вправе с исками обратиться в суд. Как видим, проку­рорам делегированы достаточные полномочия, позволяющие им уверенно охранять права и свободы личности. Львиная доля полномочий есть и должны быть реализованы прокуро­рами первостепенно для этих прав.

Такое нормативное закрепление отражено в ст. 28 Зако­на о прокуратуре Республики Казахстан, где сказано, что над­зор за соблюдением и обеспечением прав и свобод человека и гражданина в иерархии нормативных положений является первостепенной задачей надзорной функции всей деятельно­сти прокуратуры.

По моему мнению, а также, по мнению ряда ученных та­кая законодательная новелла в Российской Федерации может положить конец недоказанным требованиям сторонников ли­шения прокуратуры надзорных функций. Мной предлагается

ч.  2 ст. 1 Федерального Закона о прокуратуре трактовать сле­дующим образом: «Прокуратура Российской Федерации осу­ществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными, законодатель­ными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного со­держания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций».

Анализ предмета общего надзора государств-членов Та­моженного Союза показывает, что предмет надзора в Россий­ской Федерации имел свое отражение лишь в Законе о проку­ратуре, а в остальных странах он определен и в Конституциях.

Так, предмет указанного надзора ч. 1 ст. 21 Закона о проку­ратуре в Российской Федерации выступает «соблюдение Кон­ституции Российской Федерации и исполнение законов, дей­ствующих на территории Российской Федерации». В других государствах таможенного союза, где присутствует функция общего надзора, называется немного иначе, в Беларуси -«над­зор за точным и единообразным исполнением законов, декре­тов, указов и иных нормативных актов» (статья 125 Консти­туции), в Кыргызстане - надзор за точным и единообразным исполнением законов(статья 104 Конституции), в Казахстане - высший надзор за точным и единообразным применени­ем законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов (часть 1 статьи 83 Конституции).

В Законе о прокуратуре Российской Федерации 1999 г. в системе государственного аппарата не было ни одного органа, который бы осуществлял чрезвычайно важный надзор за ис­полнением Конституции Российской Федерации. В новом За­коне о прокуратуре данный пробел устранен.

В целом нужно сказать, что иерархия построения надзор­ных функции во всех государствах таможенного союза иден­тичны, с учетом особенностей своих правовых систем.

ВОСКАНЯН Арсен Арамович
аспирант кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов