Международные договоры в правовой системе США

Анализируя основные американские учебники и моно­графии по международному праву необходимо понимать, что в США существует обобщенное конвенциональное мнение ученых, юристов-практиков и судей о международном праве, источниках международного права и об иных аспектах меж­дународного права.

Этот подход возник не одномоментно, а путем длительных обсуждений и изучений различных пози­ций и мнений американских судей, практикующих юристов и ведущих преподавателей международного права американ­ских вузов на базе Американского института права. Благодаря этому были достигнуты общие подходы к пониманию сущ­ности и природы источников международного права с точки зрения американского юридического сообщества. Поэтому исследование вопроса о об источниках международного пра­ва в контексте понимания американской концепцией между­народного права необходимо начать с Рестейтмента права международных отношений США 1987 года (Restatement For­eign Relations Law of the United States (Third)». Действительно, Рестейтмент содержит некую квинтэссенцию понимания и толкования международного права в США, более того, суды в США применяли и применяют нормы международного права, опираясь в своих решениях, не только на статутное или прецедентное право, но и на такой необычный для российско­го права источник, как рестейтмент.

Рестейтмент в США является устойчивым и важным вто­ричным источником права, который используется как при принятии новых правовых актов в штатах -легислатурами штатов, так и в правоприменительной практике - юристами- теоретиками, юристами - практиками, а также и в правоис­полнительной практике, как в случаях с Рестейтментом права международных отношений США 1987 года, политиками и государственными служащими (в т.ч. Госдепартамента США). Важно отметить, что Рестейтмент права международных от­ношений США 1987 года (Restatement Foreign Relations Law of the United States (Third)5соединяет в себе как правовые аспекты международного права, так и международных отношений (ис­ходя из названия документа и его смысла), которые учитывает США. Данный документ несет в себе не только правовые, по и содержательные моменты, связанные с пониманием и реа­лизацией международных отношений американским государ­ством.

Рестейтмент как правовое средство и инструмент возни­кает в США в период гармонизации и унификации права шта­тов и федерального права для сближения и координации их правовых норм, так как в сфере общего права в США применя­ются нормы, принятые непосредственно в штатах. Он призван разрешить проблему разрозненности общего права и создать некое подобие доктринального единства в системе американ­ского общего права для устранения неопределенности, кон­фликтности и объемности общего права путем определенной его систематизации (кодификации).

Несмотря на различные мнения и позиции американских ученых юристов в области международного права, им удалось сформировать определенное общее видение норм междуна­родного права для их единообразного применения на терри­тории США. Воплотилось это во вторичном источнике права США под названием «рестейтмент права»6 Поэтому в даль­нейшем, при анализе источников международного права в призме понимания американской доктрины, мы часто будем использовать ссылку на данный документ. Рестейтменты не яв­ляются обязательными для применения источниками права, однако при анализе восприятия США норм международного права без них невозможно обойтись, так как суды непосред­ственно ссылаются на них в своих решениях7

«Международные конвенции, как общего, так и специаль­ного характера, устанавливающие нормы, признанные государ­ствами, являющимися сторонами спора...» указаны в статье 38(1) Статута Международного суда ООН в качестве первого ис­точника международного права, который применяется в Суде при рассмотрении дел.

Американские авторы считают, что существуют два пред­варительных момента, которые следует учесть до обсуждения данного источника международного права. Первый касается терминологии. В статье 38(1)(а) говорится о «международных конвенциях». Термин «конвенция» часто используется в общей терминологии для обозначения большой встречи определен­ной группы или организаций. Вторым предварительным мо­ментом является то, что право международных договоров во многих отношениях похоже на внутригосударственное кон­трактное право.

Международные договоры - это соглашения между двумя или более государствами и, таким образом, они представляют собой источник прав и обязательств государств, являющихся сторонами договора, в связи с вопросами, к которым они отно- сятся[8]. В этом смысле они считаются «источником» междуна­родного «права»[9]. Соответственно, международные договоры основаны на согласии сторон с их условиями. С учетом факта суверенитета государств целесообразно предположить, что они вольны поменять свое мнение и отозвать согласие, то есть отказаться от какого-либо соглашения, заключенного ими с другим государством. Однако это не так, ибо международные договоры обязательны в силу принципа исполнения соглаше­ний, который означает, что соглашения должны исполняться (Pacta sunt servanda). Будучи нормой обычного международ­ного права, принцип исполнения соглашений считается «воз­можно, важнейшим принципом международного права».

В Рестейтменте права международных отношений США 1987 года международный договор определяется следующим образом: «это соглашение между двумя или более государ­ствами или международными организациями, которое пред­полагает юридическую обязательность и регулируется между­народным правом».

Следовательно, международные договоры могут рас­сматриваться как источник права, так как они приняты госу­дарствами во время легитимного процесса создания прав и обязательств с обязательной силой. Кроме того, рестейтмент признает, что «нормы международного права - это те нор­мы, которые были приняты в качестве таких норм междуна­родным сообществом государств», в том числе, «посредством международного договора».

Но отнесение международных договоров к «источникам права» требует разъяснения. Так как, если они являются тако­выми, то необходимо определить: кто связан обязательствами по этому соглашению. Международный договор, как двусто­ронний, так и многосторонний, может быть назван источни­ком права только в том объеме, в котором он создает права и обязательства, имеющие обязательную силу лишь для сто­рон договора, но не для государств, не являющихся участни­ками данного договора. Поэтому, как считает Д. Брайерли, важно уяснить понятие «правообразующих международных договоров». Такая позиция любопытна, однако, как было от­мечено выше, международные договоры создают обязатель­ства только для тех сторон, которые являются участниками договора, и не налагают обязательства на те государства, ко­торые в нем не участвуют. После Второй Мировой войны госу­дарства часто обращаются к «правообразующим международ­ным договорам» для выполнения своих внутренних функций, даже если эти договоры не ратифицированы этими странами. Американские ученые считают, что к подобным правообразу­ющим международным соглашениям могут присоединиться все страны, и они принимаются большинством этих стран, поэтому их можно считать неким заменителем национально­го законодательства от международного сообщества. В этом смысле договоры могут представлять собой способ междуна­родного «правообразования». Конечно, эти аналогии условны: тогда как все граждане страны связаны ее законодательством, единственные государства, связанные условиями международ­ного договора - это его стороны, как было уже обозначено.

Тем не менее, существует довольно неясный, но важный способ, которым государство, не являющееся стороной меж­дународного договора, может быть связано обязательствами не по договору, а по выраженным в нем нормам. Это будет иметь место в случае, когда международный договор «коди­фицирует» или устанавливает в письменной форме ранее не закрепленные нормы обычного международного права. «Международные договоры создают право для их государств- участников и могут повлечь создание международного обыч­ного права в случае, если такие соглашения подразумевают их соблюдение государствами в общем и фактически широко признаваемы».

Таким образом, международный договор будет служить подтверждением норм обычного права, которые обязательны для государств, не являющихся его участниками. Иногда их называют «кодификационными (кодифицирующими) кон­венциями» (многосторонними договорами). Они чаще всего опираются на большую и длительную подготовку в Комиссии международного права ООН (КМП), миссия которой состоит в кодификации и разработке норм международного права. К международным договорам такого рода может присоеди­ниться любое государство, и, так как они, в некоторой степе­ни отражают обычное международное право, они могут быть отнесены к категории «правообразующих договоров». Как и международные договоры, технически они носят обязатель­ный характер для государств, являющихся их сторонами.

Обобщая сказанное о «правообразующих международ­ных договорах», важно отметить, что международные догово­ры следует рассматривать как «правообразующие», если они включают широко применимые обязательства, как считают американские ученые. Обязательства могут обладать таким ха­рактером в силу большого количества сторон международно­го договора или из-за того, что он кодифицирует нормы обыч­ного международного права, относящиеся к его предмету.

Следует отметить, что международные договоры могут применяться повсеместно и имеют важное мировое значе­ние, поэтому их можно считать определенным обоснованием права мирового сообщества. Например, правообразующий международный договор кратко представлен в Уставе ООН, основные принципы которого были названы «все в большей степени применимыми в международных отношениях...». Таким образом, при правильном понимании, термин «право­образующий международный договор» может оказаться по­лезным для именования многосторонних международных договоров определенного типа - то есть, тех, которые имеют функцию «международной замены внутреннего законодатель­ства». Тем не менее, важно помнить, что, если государства, не являющиеся сторонами договора, связаны обязательствами по выраженным в них правовым нормам, то обязательствами их связывает не сам договор, а внешние факторы, такие, как нор­мы обычного права или «воля международного сообщества», по мнению американских юристов-международников.

Исходя из вышеизложенного, необходимо рассмотреть международные договоры как источник международного права, определенный Статьей 38 Статута Международного суда ООН. В Статье 38(l)(a) Суду дается указание применять в ходе подаваемых ему на рассмотрение споров, «конвенции, ... устанавливающие нормы, явным образом признанные участ­никами спора». В этом и понимают суть международного договора как источника международного права американские ученые. Если это применимо к спору сторон, международный договор, как двусторонний, так и многосторонний, устанавли­вает важные правовые нормы, так как его участники «явным образом признали» их в письменной форме. Эти нормы могут отличаться от норм обычного международного права, которые бы регулировали отношения сторон в противном случае; или же они могут более точно определять их, или даже совпадать с ними. В любом случае, применяются нормы, содержащиеся в международном договоре, но нормы обычного международ­ного права регулируют вопросы, на которые не распространя­ется договор - то есть применяются там, где договор не при­меняется.

Американские ученые считают, что понятие междуна­родных договоров как источников международного права по Статье 38(l)(a), включает в себя в большей степени обязатель­ства, чем собственно правовые нормы. Но никто не ставит под сомнение их включение в перечень источников международ­ного права, содержащихся в Статье 38 Статута Международно­го суда ООН. Более того, важность международных договоров как источника прав и обязательств государств продолжает ра­сти, так как государства полагаются на них в целях регулирова­ния увеличивающегося количества и разнообразия вопросов, связанных с международными отношениями.

Законодательство США, в частности, Конституция США закрепляет следующую норму: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или бу­дут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать таковому праву, что бы ему ни противоречило в Конституции или законах любого штата». Иными словами, международные договоры, согласно Конституции США, при­знаются источниками, как международного права, так и вну­треннего права.

По мнению профессора Д. Бедермана, «независимо от того, идет ли речь о юридическом споре, вызванном авиацион­ной катастрофой, для разрешения которого могут быть при­менены положения Варшавской конвенции по унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок... или о защите прав человека, гарантированных Пактом о гражданских и политических правах... во всех этих случаях одним из ключевых вопросов является вопрос о воз­можности использования соответствующих международных договоров в качестве источников правовых норм, накладыва­ющих юридические обязательства на стороны судебного про­цесса, происходящего на территории Соединенных Штатов».

Таким образом, под «международным договором» (treaty) в американской правовой доктрине понимается со­глашение (agreement or contract) между двумя и более наро- дами/государствами (nations), которое должно быть одобрено или ратифицировано высшей государственной властью этих народов. Официальное название международного договора при этом большого значения не имеет: конвенция (convention), международный договор (treaty), соглашение (agreement), до­говорный акт (compact), пакт (covenant) или др., все письмен­ные соглашения между государствами считаются междуна­родными договорами и обладают одинаковой юридической силой. Важно отметить, что США до настоящего времени не ратифицировали Венскую Конвенцию о праве международ­ных договоров 1969 г., но Госдепартамент США признает авто­ритетность данного договора, так как он фактически является формой кодификации международных обычаев. При этом от­мечается, что любая сторона международного договора всегда вправе выйти из него.

Конституция США закрепляет право Президента США «по совету и с согласия Сената заключать договоры при ус­ловии одобрения их двумя третями присутствующих сенато­ров» («by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two-thirds of the Senators present concur»). Важно подчеркнуть, что «в настоящее время право федера­ции на ведение внешней политики не ограничивается, а роль штатов фактически сведена на нет...». Эти права высших го­сударственных органов федерации основываются на доктри­не «присущих» прав федерации, закрепленных Верховным судом США в деле 1936 года United States v. Curtiss-Wright Export Corp. В решение суда было записано, что «наделение федерального правительства полномочиями, присущими суверенитету, не зависит от наличия конкретных конститу­ционных норм. Полномочия на объявление войны и ведение войны, на заключение мира, на подписание международных договоров, поддержание дипломатических отношений с дру­гими суверенными государствами, даже если бы они вообще не упоминались в Конституции, тем не менее, принадлежали бы федеральному правительству как неотъемлемые свойства государственности».

Однако сам процесс заключения международно-правово­го договора в США, в соответствии с законодательством, про­истекает следующим образом: глава государства подписывает договор без каких-либо консультаций с Сенатом США. Вна­чале подписанный Президентом договор направляется в се­натскую комиссию по иностранным делам. Комиссия может передать договор на утверждение Сената без изменений либо с оговорками или вообще не рекомендовать договор к одобре­нию. Само обсуждение международного договора в Сенате регулируется ХХХ Правилом Регламента Сената «Заседания по рассмотрению вопросов, предложенных исполнительной властью. Обсуждение договоров». Обсуждение в Сенате меж­дународного договора проходит в трех чтениях. На первом чтении рассматриваются только предложения об отсылке его в комитет, о размножении его для служебного пользования либо о снятии запрета на распространение информации о договоре. Затем представляется доклад соответствующего по­стоянного комитета с предложениями о поправках в договор, его рассмотрение; после этого доклад может пройти второе чтение и рассматриваться Сенатом, заседающим в качестве ко­митета всей Палаты, в этом случае обсуждение проходит по­статейно; поправки, предложенные постоянным комитетом, рассматриваются в первую очередь. Другие комитеты также вправе предлагаться свои поправки. После того как комитет всей Палаты завершит рассмотрение договора, Сенату пред­ставляется доклад, в котором, если в текст договора внесены поправки, должен быть поставлен вопрос «согласен ли Сенат с поправками, предложенными комитетом всей палаты?». По­правки рассматриваются постатейно либо в целом, если нет возражений; после этого могут быть предложены новые по­правки. На любой из стадий процедуры рассмотрения Сенат может снять запрет на распространение информации о дого­воре. Далее в Сенате формулируется конкретная резолюция о ратификации договора с поправками либо без поправок, которая выносится на рассмотрение Сената (на этой стадии никакие поправки к договору не могут быть предложены, кро­ме, как по единогласному решению Сената). На этой стадии резолюция о ратификации договора может быть дополнена оговорками, декларациями, заявлениями или пояснениями Сената. Решение о согласии Сената на ратификацию договора выносится большинством в 2/3 голосов присутствующих се­наторов, однако любые другие решения по каким-либо пред­ложениям или вопросам, относящимся к договору, принима­ются простым большинством голосов, кроме предложения отложить рассмотрение договора на неопределенное время, которое также принимается большинством в 2/3 голосов.

Решение Сената принимается в форме резолюции о ратификации договора. Сенат вправе формулировать определенные поправки, оговорки и одобрять договор при опре­деленных условиях. При этом важно понимать, что, хотя ого­ворки не влияют на текст договора по существу, но зато они в одностороннем порядке могут менять односторонние обя­зательства США. Иногда оговорки, сформулированные Сена­том, практически делают выполнение договора другой сторо­ной невозможным. Так случилось, например, с Версальским договором, который так и не был одобрен Сенатом США. «Не уступая поправкам по значимости, они фактически ставят другие государства в неравное положение с США». Поправ­ки к договору влекут изменения существенных обязательств США, прописанных в международном договоре и влекут, как следствие дополнительное согласование договора сторонами. Кроме того, Сенат вправе включать в резолюцию об одобре­нии собственные понимания (заявления), где дается толкова­ние определенным положениям международного договора. После согласия Сената с договором (одобрения), Президент вправе продолжить процедуру ратификации договора путем принятия соответствующей «прокламации», тогда договор считается «ратифицированным»; или же договор не ратифи­цируется, в случае выдвижения Сенатом неприемлемых усло­вий его утверждения или же отказе Президента от принятия соответствующей одобряющей прокламации. Фактически после получения согласия Сената ратификацию договора в США осуществляет Президент. На Президента возложена функция передачи ратификационных грамот на хранение в соответствующий орган. Далее международный договор вносится в одну из частей (их более 100) 22 Титула «Между­народные Отношения и Контакты» Свода Законов США (T.22 Foreign Relations and Intercourse US Code). Договор помеща­ется в тот раздел Титула, который тематически совпадает с со­держанием договора или соглашения.

Также необходимо отметить важнейшую роль Конгресса США в проведении государственной линии во внешней поли­тике, т.к. окончательное решение в отношении США к различ­ным нормам международного права (в том числе заключен­ных в международных договорах) лежит на нем. Кроме того, Конгресс играет важную роль при подписании США согла­шений, которые содержат финансовые обязательства США; в этом случае Конгресс должен обязательно участвовать в одо­брении соглашения в соответствии с Конституцией, утвердить данное соглашение законодательным актом Конгресса. Таким же образом одобряются некоторые другие договоры по спе­циальным вопросам, например, по контролю над вооружениями, сокращением или ограничением вооруженных сил и вооружений.

После одобрения Сенатом договор промульгируется (официально публикуется) Президентом. Президент может отказаться от промульгации, что является препятствием для вступления договора в силу. Считается, что фактически Прези­дент обладает полномочием денонсации договоров, хотя Кон­ституция не оговаривает этот вопрос, и он иногда становился причиной конфликта между Президентом и Конгрессом.

В 1920 году Верховный суд США по делу Missouri v. Holland принимает важное решение, которое определило, что некоторые вопросы «не могут регламентироваться актом, принятым Конгрессом, но могут регламентироваться между­народным договором и принятым на его основе законодатель­ным актом» Конгресса. Но в этом же решении суд признал, что на международные договоры США распространяются ограничения, предусмотренные Биллем о правах, т.е. между­народный договор не может нарушать «запретительные нор­мы» Конституции США.

Необходимо напомнить о решении Верховного Суда США 1829 год по делу Foster & Elam v. Neilson, в котором было решено, что международный договор не имеет самостоятель­ной исполнительной силы и поэтому не подлежит приме­нению, пока он не стал частью правовой системы США (это не касается самоисполнимых договоров, в которых участвует США)[30]. Международный договор США становится частью федеральной правовой системы США, по общему правилу, после принятия внутригосударственного федерального закона в соответствии с Конституцией или установленными Сенатом условиями ратификации договора.

Ратифицированные договоры становятся частью право­вой системы государства, т.е. являются источниками внутри­государственного федерального права, следовательно, имеют высшую юридическую силу по отношению к праву отдель­ных штатов, что подтвердили различные решения Верховно­го Суда США. Официальные тексты таких международных договоров помещаются в статье 112а Титула 1 Свода законов США «Международные договоры и другие международ­ные соглашения США, содержание, допустимость в качестве доказательства».

Вопрос прекращения международного договора ставит­ся во внутригосударственном праве через призму доктрины «политического вопроса». Верховный суд в споре между Се­натом и Президентом Картером, единолично прекратившим действие договора между США и Тайванем о взаимопомощи в области обороны, отказался выносить решение по делу, а про­возгласил, что вопрос о расторжение международных догово­ров конституцией никак не регулируется и решение полити­ческих вопросов не относится к прерогативе суда, это вопрос который должен быть урегулирован Конгрессом и Президен­том самостоятельно.

Важно отметить, что США проводит свою внешнюю по­литику с высокой эффективностью и результативностью, опи­раясь на международное право (в тех случаях, когда действую­щие нормы соответствуют интересам и устремлениям США), корректируя его или создавая предпосылки/прецеденты для появления новых норм, когда это необходимо для государства.

В современной юридической практике США проводит­ся различие между самоисполнимыми и несамоисполнимы- ми договорами (doctrine of self-executing treaties). Критерии подобного разграничения должны закладываться Сенатом. Сенат должен выносить соответствующее решение о самоис­полнимости или несамоисполнимости каждого отдельного международного договора. Кроме того, соответствующее раз­граничение международных договоров часто зависит от по­зиции судебных органов Соединенных Штатов, что в каждом конкретном случае требует тщательного анализа текста дого­вора, который важен еще и потому, что в рамках одного и того же международного соглашения одни его положения могут быть признаны самоисполнимыми, а другие - нет. Важно так­же отметить, что судебные органы США обычно принимают во внимание следующие положения международных догово­ров: предмет и цель международного договора, наличие соот­ветствующего решения Сената, наличие спора у участников договора о порождении прав и обязанностей частных лиц.

В качестве примера можно привести слушание Верхов­ным Судом в 1829 году дела Foster & Elam v. Neilson, в котором рассматривались спорные моменты применения на террито­рии США американо-испанского договора 1819 года (в том числе и передачу Флориды США). Председатель Верховного Суда дал следующую оценку договору: «Договор по своей при­роде представляет собой не законодательный акт, а контракт, заключенный между двумя государствами. Поэтому, как пра­вило, сам по себе он не обладает юридическим эффектом... и может быть исполнен только суверенной властью соответству­ющей стороны договора. Однако в Соединенных Штатах уста­новлен другой принцип. Наша конституция провозглашает, что договор является законом страны. Поэтому он должен рассматриваться в судах как эквивалент законодательного акта и действовать самостоятельно без помощи каких-либо законо­дательных положений. Но когда для реализации положений договора стороны прибегают к помощи более конкретных ак­тов, когда договор адресует сам себя политическим, а не судеб­ным структурам, в этом случае законодатель должен принять соответствующие меры по исполнению договора, прежде чем он станет правилом для суда».

Статья VI Конституции США гласит, что положения меж­дународных договоров не только представляют собой «вер­ховный закон страны», но и «юридически обязывают» власти отдельных штатов. Таким образом, если между самоиспол­нимым международным соглашением и законодательством какого-либо штата США возникнет противоречие, приоритет будет иметь самоисполнимое международное соглашение.

Так, в решении по делу Asakura v. Seattle. Верховный суд США, рассмотрев жалобу японского гражданина, проживаю­щего в Соединенных Штатах, признал незаконным положение, изданное властями г. Сиэтла, которым запрещалась выдача ли­цензий иностранцам на занятие ростовщической деятельностью, так как этот нормативный акт нарушал, с точки зрения Суда, по­ложения Договора о дружбе, торговле и мореплавании, заклю­ченного между США и Японией в 1911 году. При вынесении ре­шения Верховный суд опирался на статью Договора, в которой устанавливалось, что «граждане или другие субъекты одной из Высоких Договаривающихся Сторон будут иметь свободу въез­жать, путешествовать и проживать на территории другой Сторо­ны, заниматься торговлей в том же объеме, как и ее собственные граждане или субъекты». Суд признал положения этой статьи самоисполнимыми и не требующими какой-либо помощи со стороны федерального законодательства или законодательства штата для их применения в судах США. Таким образом было определено, что занятие ростовщичеством является одной из разновидностей «торговли» - термина, указанного в Договоре. Верховный суд США решил, что соответствующее положение нарушает Договор и должно быть отменено.

В Рестейтменте права международных отношений закре­плена следующая позиция о несамоисполнимых соглашениях: «международный договор США является несамоисполнимым: если: (а) из договора следует, что он не должен действовать в качестве внутреннего права без издания имплементирующих законодательных актов; (b) если Сенат при даче согласия на за­ключение договора либо Конгресс своей резолюцией требуют принятие имплементирующих законодательных актов; или (c) если издание имплементирующих законодательных актов требуется Конституцией». Кроме того, Верховный Суд США и суды штатов неоднократно выносили решения, которые за­крепили понятие и условия несамоисполнимости междуна­родных договоров.

Тем не менее, Л. Хенкин писал, что «независимо от того, признаются ли международные договоры самоисполнимыми или нет, они юридически связывают Соединенные Штаты. Не­зависимо от того, самоисполнимы или нет положения таких договоров, они представляют собой верховный закон страны. Дж. Маршалл отмечал, что если нормы международных дого­воров несамоисполнимы, то они не могут представлять собой «юридические правила для суда».

Также необходимо учитывать, что в американском пра­ве предполагается, что международные договоры США мо­гут быть заключены в форме исполнительных соглашений (executive agreements). Исполнительными соглашениями считаются такие договоры, которые заключены Президентом США с иностранным государством, для которых согласие Сената не обязательно, достаточно исполнительного при­каза (executive order) Президента. В основном выделяют два вида подобных соглашений: а) с учетом одобрения Конгрес­са простым большинством голосов (congressional executive agreements), и б) без согласия Конгресса, которые осущест­вляются Президентом США в рамках своих полномочий гла­вы исполнительной власти, руководителя внешней политики или главнокомандующего (freestanding executive agreements).

В первом случае это акты Конгресса, принятые во ис­полнение международных обязательств США, и одобренные большинством обеих Палат Конгресса, а затем подписанные Президентом. Де факто это альтернатива процедуры заклю­чения международных договоров США в соответствии со ст. II Конституции. Чаще всего это используется в случаях, когда Сенат может проголосовать в ходе ратификации против уча­стия США в международном договоре. Обязательно обраще­ние Президента США к Конгрессу за согласием на заключение исполнительного соглашения в тех случаях, когда необходимо выделить из бюджета страны определенные средства (ассиг­нования) на реализацию данного соглашения, или, когда тре­буется согласие Конгресса на участие США в международной организации.

Напомним, что примерами первого вида соглашений яв­ляются Северо-Американский договор о свободной торговле (НАФТА) и участие США во Всемирной торговой органи­зации (ВТО). Во втором случае, примерами могут служить международное сотрудничество с государствами Организации Североатлантического договора (НАТО), которое оформля­лось в США через исполнительные соглашения без одобрения Конгресса, а также соглашения об установлении дипломати­ческих отношениях или соглашения о мире или перемирии (например, Парижское Соглашение 1973 года о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме или Ялтинские или Потсдамские соглашения 1945 года) и другие различные договоры, среди которых большое место занимают секретные исполнительные соглашения.

В Конституции США такие исполнительные соглашения не упоминаются, но в сложившейся практике они уже доста­точно долго применяются президентской администрацией.

Президент, например, самостоятельно заключает соглашения о размещение американских военных баз за рубежом. Самое любопытное то, что исполнительные соглашения Президен­та США в рамках своих полномочий (freestanding executive agreements) юридически стоят выше, чем исполнительные соглашения подписанные с учетом одобрения Конгресса (congressional executive agreements).

Конгресс пытался поставить под свой контроль исполни­тельные соглашения Президента рамках своих полномочий, так в 1972 году был принят Case Act of 1972 (1 U.S.C. §112b (Pub. L. 92-403, § 1), который требовал, чтобы все международные соглашения передавались Конгрессу не позднее 60 дней после вступления в законную силу, а соглашения, заключенные ми­нистерствами и ведомствами США, в течении 20 дней. Оцен­ка степени эффективности данного закона различна, так, В.И. Лафитский считает, что она высока, а американские авторы, наоборот, считают, что все Президенты США всячески стара­ются игнорировать Конгресс в случае принятия подобного соглашения.

Показательным служит решение Верховного Суда 1981 года по делу Dames & Moore v. Regan в связи с соглашением, заключенным Президентом Д. Картером с Ираном об осво­бождении американских заложников. По этому соглашению американские сотрудники и дипломаты были освобождены при условии, что США отменит все судебные решения об аресте иранских активов в США и запретит рассматривать по­добные дела в американских судах, а будет рассматривать их только в международных третейских арбитражах. Верховный суд поддержал решение Президента и указал, что согласия Се­ната не требовалось, так как Президент действовал в рамках закона, принятого Сенатом, который наделял его особыми, чрезвычайными полномочиями. В отношении второй части соглашения, по которой Президент аннулировал все иски в су­дах США в отношении Ирана, Верховный суд решил, что это решение Президента соответствует целям защиты интересов американских граждан и это соответствует давней и непрерыв­ной практике урегулирования Президентом США с согласия Конгресса международных споров с участием граждан США. Хотя в данном случае, в соответствии с конституционными прерогативами Президента согласия Конгресса не требуется Верховный суд по этому поводу так написал в своем решении: «практика, осуществляемая Президентом систематически, не­прерывно, в течение длительного времени и ведома Конгресса, которая никогда прежде не ставилась под сомнение... может считаться глоссов к понятию «исполнительная власть», кото­рая предоставлена Президенту разделом I, статьи II Конститу­ции США».

Таким образом, Верховный суд США подтвердил, что у Президента есть так называемые автономные полномочия, в соответствии с которыми он не нуждается в одобрении своих соглашений со стороны Конгресса. К таким полномочиям, на­пример, относится право Президента назначать послов или признавать иностранные государства. Любопытным приме­ром утверждения такого вида соглашений может быть рассмо­трение в 1942 году дела United States v. Pink. Верховный суд США признал правомерным «соглашение Рузвельта - Литви­нова», в котором США признавало советское правительство в качестве законного представителя России и передавало права на все находящиеся в США активы, на которые могло претен­довать советское правительство, правительству США. Суд в своем обосновании высказался, что только Президент имеет право на признание правительства другого государства и что акт признания может иметь некоторые обременения, так как акт признания не носит абсолютного характера.

Не менее важным и интересным было рассмотрение дела United States v. Belmont Верховным судом США, в рамках которого на рассмотрение Суда был поставлен вопрос о юри­дической силе исполнительного соглашения, заключенного Президентом Ф. Рузвельтом, без одобрения Сената, с Пра­вительством СССР, противоречащего публичному порядку штата Нью-Йорк. Принимая решение, Верховный суд США, в соответствии со статьей VI Конституции, еще раз подтвердил, что международные договоры вместе с Конституцией США составляют верховное право страны, следовательно, это пра­вило распространяется и на все другие виды международных документов и соглашений, в том числе и на исполнительные соглашения. В силу того, что федеральное правительство име­ет верховенство в сфере международных отношений над шта­тами, поэтому никакие власти штатов не могут вмешиваться или ограничивать в прерогативу федеральных властей в обла­сти международных дел. Поэтому исполнительные соглаше­ния Президента США обладают равной юридической силой с международными договорами США в рамках федеральной правовой системы и имеют верховенство перед всеми проти­воречащими им законами штатов.

В целом проблема соотношения норм международно­правовых договоров и внутригосударственного права США по сегодняшний день не имеет однозначной трактовки. Есть це­лый ряд судебных решения Верховного Суда США, которые по - разному рассматривают ситуацию с воздействием между­народного права на внутригосударственное право США.

Еще в 1804 году Верховный суд США рассмотрел дела Murray v. The Charming Betsey. В своем решении Суд опреде­лил, что толковать акт Конгресса нельзя так, чтобы это при­водило к нарушению норм международного права. Это по­лучило название принципа толкования The Charming Betsy, который был сформулирован следующим образом - приме­нение и толкование внутригосударственных статутов и актов Конгресса должны происходить таким образом, чтобы интер­претация не находилась в противоречии с уже существующи­ми нормами международного права, принятыми США.

В последующих решениях Верховного суда четко про­слеживается мысль о том, что любые нормы международного права не могут быть выше положений Конституции США, так, например, в деле 1957 года Reid v. Coven, было отмечено, что право на суд присяжных и право на надлежащую правовую процедуру, как конституционные положения, имеют высшую силу по отношению к нормам международного договора. Это же положение нашло свое подтверждение в статье 115 (3) Рестейтменте права международных отношений США в сле­дующей формулировке: «Нормы международного права и положения международных договоров США не приобретают силу закона США, если они не соответствуют Конституции Со­единенных Штатов».

Верховный Суд в соответствии со статьей VI Конституции США в 1888 году в деле Whitney v. Robertson сформулировал принцип равенства международно-правовых и внутригосу­дарственных источников по юридической силе, а именно: в случае противоречия между этими источниками действуют «более поздние» (last-in time rule) по дате принятия. Ины­ми словами, в случае конкуренции нормы Акта Конгресса и правовой нормы международного договора необходимо при­менять последний по времени принятия. При этом важно помнить, что «более поздний по времени принятия закон, который прекращает действие ранее принятого договора, не может аннулировать любые права, возникшие в соответствии с этим международным соглашением», а также, что «нормы акта Конгресса никогда не следует толковать в качестве поло­жений, нарушающих международное право, до тех пор, пока возможно их другое толкование». В Рестейтменте права меж­дународных отношений США в статье 115 (1) это сформули­рована так: «(1) (а) В иерархии правовых норм США акт Кон­гресса имеет преимущественную силу по отношению к ранее существовавшей норме международного права или положе­нию международного договора, если цель такого акта по из­менению ранее существовавшей нормы международного пра­ва или международного договора не могут быть достоверным образом соотнесены между собой». Более того, рестейтмент также закрепляет следующее важнейшее положение: «(b) если норма международного права или положения международ­ного договора прекращают свое действие в качестве внутрен­него права, то это освобождает США от международных обя­зательств или последствий нарушения таких обязательств».

Что означает: в случае несамоисполнимого договора, нормы этого договора не будут иметь никакого преимущества без со­ответствующего акта Конгресса США, который имплементи­рует данное соглашение.

Необходимо отметить роль Верховного суда США в опре­делении соотношения полномочий органов федеральной вла­сти и органов государственной власти отдельных штатов в об­ласти международного права. Так, в деле American Insurance Association v. Garamendi, 539 U.S. 396 (2003), Верховный суд лишил законной силы статут Калифорнии (Holocaust Victim Insurance Relief Act (HVIRA), запретив Законодательному Собранию штата вмешиваться в полномочия и суверенитет федерального правительства над международными отноше­ниями, установленные Статьей 1 Конституции США. Более того, ранее, в 1968 году, Верховный Суд полностью запретил нарушать штатам федеральную сферу права международных отношений даже тогда, когда законы штатов не находятся в противоречии ни с одним федеральным международным со­глашением или федеральным статутом, касающимся между­народных отношений, так как штаты не вправе заниматься международными отношениями, которые Конституция опре­деляет как полномочия Президента и Конгресса.

Существенную роль в формировании общего понимания роли и места международного права во внутригосударствен­ном праве США играют и решения высших судов штатов и фе­деральных апелляционных судов. Так в 1952 году Верховный суд Калифорнии в деле Sei Fujii v. State of California признал, что в соответствии с клаузулой о верховенстве федерального права, международные договоры признаются верховным пра­вом США, однако при этом международный договор «не за­меняет противоречащие ему местные законы автоматически, если положения данного международного договора не имеют самостоятельной исполнительной силы». Суд при рассмо­трении данного дела установил, что Преамбула и Устав ООН не являются самоисполнимыми договорами, т.к. они просто декларируют общие задачи и цели ООН, а, следовательно, «не имеют целью установить юридические обязанности для от­дельных стран-членов ООН или предоставить права частным лицам». В решении суда было отмечено, что страны - члены ООН «обязуются сообща и самостоятельно предпринимать действия в рамках сотрудничества с ООН, направленные на до­стижение поставленных целей» в области равноправия. Кроме того, «предполагалось, что для реализации провозглашенных принципов некоторым нациям в будущем придется предпри­нять надлежащие законодательные действия, ... нет никаких указаний на то, что данные положения должны были стать нормами права, подлежащими применению в судах этой страны после ратификации Устава ООН».

Напомним, что, как мы говорили выше, право на уста­новление самоисполнимости договора принадлежит в США Сенату, который анализируя содержание международного договора, делает заключение об этом, однако суды в США, принимая во внимание это суждение Сената и уважая его, оставляют за собой последнее слово по поводу признания кон­кретного договора самоисполнимым.

В 1988 году в США было рассмотрено дело United States v. Palestine Liberation Organization. Суд должен был дать оцен­ку правомерности действий Генерального прокурора Соеди­ненных Штатов, закрывшего представительство Организации освобождения Палестины (ООП) при ООН в Нью-Йорке, в со­ответствии и во исполнении федерального Антитеррористи­ческого акта 1987 г., что вступило в противоречие с обязатель­ствами США по международному договору о штаб-квартирах Организации Объединенных Наций. Окружной апелляцион­ный федеральный суд, опираясь на Акты Конгресса, решил, что у Генерального прокурора, как и иного государственного органа нет соответствующих полномочий для совершения действий, которые противоречат международному договору США о штаб-квартирах. Таким образом, федеральный суд признал незаконность и неправомерность действий Генераль­ного прокурора и тот факт, что международный договор в этом случае обладает верховенством над более поздним Актом Конгресса (Антитеррористическим актом 1987).

В заключении хотелось бы отметить следующее:

  1. При конкуренции норм права штатов и норм между­народных договоров международные договоры имеют несо­мненное верховенство в правовой системе США, так как они относятся к федеральному праву. В деле 1924 года Asakura v. City of Seattle Верховный суд подтвердил этот принцип.
  2. Все формы норм международного права должны соот­ветствовать и подчиняться требованиям Конституции США. В качестве примера можно привести решение Верховного суда 1957 года по делу Reid v. Covert, в котором суд постановил, что закрепленные в Конституции США принципы надлежа­щей правовой процедуры и право граждан на суд присяжных имеют преимущественную силу по отношению к положени­ям международного договора. Таким образом, Конституция занимает в иерархии источников права США более высокое место, чем международные договоры США.
  3. Нормы ратифицированных международных договоров находятся на одном уровне с федеральными статутами в ие­рархии источников права, а это означает, что в случае колли­зии действует более поздняя норма (last-in time rule). Так, на­пример, в 1888 году по делу Whitney v. Robertson Верховный суд принял решение о том, что действует более поздний акт Конгресса, так как он был принят после ратификации Кон­грессом договора, хотя и противоречил этому договору.
  4. Федеральные статуты, по общему правилу, выше ис­полнительных соглашений. Наглядным примером этого мо­жет служить решение Верховного суда по делу United States v. Guy W. Capps., Inc., в котором было отмечено, что положе­ния законодательного акта имеют преимущественную силу по сравнению с противоречащими ему положениями исполни­тельного соглашения.
  5. В случае возникновения юридической коллизии, воз­никшей по поводу норм международных договоров США и других источников права в США, спор вправе рассматривать только федеральные суды Соединенных Штатов, так как в со­ответствии с клаузулой о верховенстве права Конституция и федеральные статуты, а также «все договоры, которые заклю­чены или будут заключены от имени США, являются «верхов­ным правом страны».
  6. Нормы несамоисполнимых международных договоров должны быть имплементированы в правовую систему США соответствующими актами Конгресса.
  7. Единообразное понимание и применение норм между­народных договоров США объясняется не только формиро­ванием единообразной судебной практики Верховным судом США и иными федеральными судами, но и наличием такого правового средства, как Рестейтмент права международных отношений США 1987 года, который обобщил, истолковал, сформировал единообразное конвенциональное понимание норм международного права юридическим сообществом США.

АКЧУРИН Тимур Фагмиевич
кандидат юридических наук, доцент кафедры государства и права Дипломатической академии МИД РФ, доцент кафедры публичного права Всероссийской академии внешней торговли МЭР РФ



Рекомендуем почитать право зарубежных стран

О нашем сайте

Информация на сайте предоставлена исключительно в ознакомительных целях. Перед принятием какого-либо решения проконсультируйтесь с юристом. Руководство сайта не несет ответственности за использование размещенной на сайте информации.


©2018-2019 Advokat-Consultant-online24.ru - Юридические консультации. Все права защищены.
Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.