Реализация пилотных постановлений Европейского суда по правам человека: проблемы и способы решения

Процедура пилотного постановления как продукт де­ятельности Европейского суда по правам человека (далее ЕСПЧ, Суд) представляет собой уникальное явление, вызы­вающее интерес для международного и европейского права.

Это обусловлено в первую очередь возникновением особой правовой процедуры и механизма, в рамках которых и реали­зуются выносимые ЕСПЧ пилотные постановления. Причи­ной, обуславливающей вынесение пилотного постановления в отношении государства-участника Конвенции, является вы­явление так называемой структурной (системной) проблемы, приводящей к повторяющимся нарушениям. Процедура пи­лотного постановления определена в Регламенте ЕСПЧ как средство устранения «структурной или системной проблемы или иной аналогичной дисфункции, которые вызвали или мо­гут вызвать аналогичные жалобы» (Правило 61, п.1).

Территориальное расширение юрисдикции Суда, вы­званное падением «железного занавеса» и расширением соста­ва Совета Европы из числа постсоветских стран послужило по­водом для разработки процедуры пилотного постановления, которая направлена, с одной стороны, на обеспечение востре­бованности Страсбургского суда, с другой - на эффективность отправляемого правосудия. При этом вступление ряда госу­дарств Восточной Европы, а также государств евразийского пространства в Совет Европы решительно увеличило число потенциальных заявителей практически вдвое: от 450 до 830 миллионов человек. Как следствие, по оценке некоторых пра­воведов количество выносимых решений ЕСПЧ увеличивалось каждый год в среднем на 20 %.

При этом принятие Советом Европы постсоветских го­сударств в качестве членов организации вызвало критику со стороны ряда авторов, которые ссылались на отсутствие «ста­бильных и функционирующих демократических институтов» в правовых системах вступивших государств. Некоторые авто­ры подчеркивают, что структурные дисфункции правовых си­стем с глубокими корнями с коммунистическими традициями буквально заблокировали деятельность Суда. Например, такие дела, как «Бурдов против России», «Олару и другие против Молдовы», «Иванов против Украины» выявили национальные структурные недостатки, возникшие после распада социали­стического лагеря: вопросы собственности или социальных по­собий.

Как полагает Л. Вильдхабер, процедура пилотных по­становлений выступила в качестве «самой смелой попытки решения проблемы несовершенства национального законода­тельства или правоприменительной практики» По мнению А.И. Ковлера правовая сущность пилотных постановлений в отличие от обычных постановлений палат или Большой пала­ты Суда заключается в том, что пилотные решения «содержат предписания государству-ответчику принять меры общего ха­рактера для устранения существующей структурной (систем­ной) проблемы, повлекшей повторяющиеся нарушения». К. А. Пантелеева полагает, что особенностью процедуры пилот­ного постановления заключается в том, что, вынося такое пи­лотное постановление, Европейский Суд берет на себя роль суда первой инстанции, обязывая государство совершить кон­кретные действия

В связи с этим представляется актуальным и целесообраз­ным рассмотреть некоторые проблемы, связанные с реализа­цией мер общего характера, предписанных пилотными по­становлениями ЕСПЧ. Данный вопрос является актуальным и для Российской Федерации, поскольку Европейский суд обладает весомой практикой вынесения пилотных постанов­лений в отношении России как государства-ответчика, что в свою очередь обязывает власти Российской Федерации пред­принимать усилия по устранению структурных (системных) проблем национальной правовой системы

Специфические системные (структурные) недостатки, возникающие внутри правовых систем государств-участников весьма сложны. Некоторые из них присутствуют только в од­ной национальной системе правопорядка. Выявленные струк­турные проблемы или группа структурных недостатков требу­ют особое внимание со стороны национальных властей.

Для выявления государств, имеющих основные систем­ные недостатки, можно применить несколько статистических показателей.

Первым показателем является количество распределен­ных жалоб, ожидающих решения Суда, в том числе новые жа­лобы, поданные в 2017 г. Данные официального сайта ЕСПЧ показывают, что на 31 декабря 2016 г. от четырех государств- участников было подано свыше половины (59,6%) дел; 22,8% ожидающих производства дел были поданы из Украины, 15,8% из Турции, 11,2% из Венгрии и 9,8% из России.^[9] Ожи­дающие рассмотрения заявления, поданные против Румынии составили 9,3% от общего числа ожидающих рассмотрения за­явлений, против Италии - 7,8%, против Грузии - 2,6%, против Польши - 2,3%, против Азербайджана - 2,1% и против Арме­нии - 2%. Таким образом, в 2016 г. от вышеперечисленных го- сударств-участников Конвенции поступило наибольшее число заявлений, которые составили 85,6% всей нагрузки Суда. В со­ответствии со статистикой Суда за 2016 г. число жалоб, по ко­торым ЕСПЧ в 2016 году было вынесено решение 38 505 жалоб (на 16% меньше, чем в 2015 году - 45 574), из которых 36579 - решения о неприемлимости жалоб. Общее количество жалоб, ожидающих рассмотрения составило 79 750, что на 23% боль­ше, чем в 2015 году (64 850).

Вторым важным статистическим показателем является отношение числа жалоб к количеству населения. Учитывая, что «государства-члены Совета Европы в общей сложности на­считывают около 828 млн жителей, среднее число заявлений, приходящееся на 10 000 жителей, составило 0,64 в 2016 г. Го­сударства-участники, чьи заявления согласно показателю на 10 000 жителей были наивысшими, не обязательно являются теми, откуда было подано наибольшее число заявлений. В 2016 г. в процентном соотношении наибольшее число заявлений на 10 000 жителей поступило из следующих государств-участни- ков: Венгрия (5,67%), Румыния (4,15%), Босния и Герцеговина (2,70%), Черногория (2,65%), Лихтенштейн (2,63%), Армения (2,51%), Республика Молдова (2,36%). В приведенном выше перечне, как видим в числе лидеров не выступают государства- участники, откуда было подано наибольшее количество жалоб в абсолютном выражении (для сравнения: количество подава­емых жалоб на 10000 населения от России - 0,38 %, от Украины - 1,91%, Турции - 1,06%).

Значительная часть структурных проблем, выявленных Европейским Судом, была связана с пережитками постком­мунистических режимов восточно-европейских участниц Конвенции. Процедура пилотного постановления в данных случаях выступает необходимым инструментом для устра­нения подобного рода дисфункций национальных правовых систем, затрагивающих права значительного количества лиц. Для Суда принципиально важным являлось преодоление дан­ных негативных последствий коммунистического «наследия» правовых систем государств-ответчиков. Преодоление весьма стойких и сложных структурных дисфункций в указанных го­сударствах, связанных с защитой права на имущество (неис­полнение властями решений национальных судов о выплате ему социальных пособий в России и Украине; компенсации за имущество, утраченное польскими гражданами, репатрииро­ванными с территорий за рекой Буг; недостатками в системе возврата валютных вкладов в Боснии и Герцеговине; неэф­фективность системы выплаты компенсаций или реституций в Румынии; неспособность правительств Сербии и Словении включить заявителей и других лиц в схему возврата «старых» валютных сбережений, депонированных в банки бывшей Югославии; невыплата компенсации за имущество, конфиско­ванное коммунистическим режимом в Албании и др.) одна из ключевых направлений ЕСПЧ в рамках процедуры пилотного постановления для гармонизации и унификации правового пространства Совета Европы.

Среди насущных и хронических структурных проблем уже в общем контексте можно также выделить проблему чрез­мерной длительности судебных разбирательств, длительного неисполнения судебных решений, а также бесчеловечные и унижающих человеческое достоинство условия содержания под стражей. Именно от эффективности устранения данных структурных проблем на сегодняшний день зависит жизне­способность и устойчивое будущее процедуры пилотного по­становления.

Необходимо также отметить проблемы, с которыми стал­киваются государства-ответчики при реализации общих мер.

Первой проблемой своевременной и эффективной ре­ализации предписаний пилотных постановлений со сторо­ны национальных властей является явное нежелание прово­дить необходимые реформы в соответствии с требованиями ЕСПЧ, а также нежелание сотрудничать с Комитетом мини­стров в принятии каких-либо существенных мер. В деле «Yuriy Nikolayevich Ivanov v. Ukraine» от 15 октября 2009 года Суд выявил две устойчивые проблемы структурного характера: длительного неисполнения вступивших в силу решений на­циональных судов и отсутствие эффективного средства пра­вовой защиты. Европейский Суд в соответствии с подходом, изложенным в Постановлении от 15 января 2009 г. по делу «Бурдов против России» (Burdov v. Russia № 2) указал, что не позднее чем через год после того, как постановление вступит в силу, Украина должна учредить в своей правовой системе эффективное средство правовой защиты, которое обеспечило бы адекватное и достаточное возмещение в связи с неисполне­нием или просрочкой исполнения национальных решений и отвечало ключевому критерию, выработанному прецедентной практикой Европейского Суда. Несмотря на неоднократные попытки украинских властей, в частности, введение средства правовой защиты в 2013 г., принятые до сих пор меры не яв­ляются успешными в решении проблемы. Как следствие, при­ток новых жалоб, подаваемых в Европейский Суд, продолжает расти.

Очевидно, что государство-ответчик в первые годы после вынесения пилотного решения продемонстрировало почти полное нежелание решать выявленные структурные пробле­мы, на которые начиная с 2004 года, Суд неоднократно об­ращал внимание в своих решениях по более чем 300 делам против Украины, а уже к 2009 году в производстве Суда нахо­дились около 1400 аналогичных жалоб. Автор полагает, что в данном пилотном постановлении Суд не учел в полной степе­ни предпосылки политического и экономического кризисов, постигших Украину.

Проблема неисполнения окончательных внутренних ре­шений национальных судов - это одна из главных проблем государств постсоветского периода: Молдавской Республики, Румынии, России и Украины. Данная проблема заключается в отсутствии средств защиты прав при таких нарушениях, в первую очередь в форме компенсации за нарушение. Зача­стую государства-ответчики имитируют проведение реформ, создавая видимость реализации мер общего характера, или принимают половинчатые реформы, в результате чего про­цесс трансформации предписания пилотного постановления затягивается на длительное количество времени.

Еще одним примером, как отмечает Антуан Буизе, могут послужить первые два полноценных пилотных решения по делам «Брониовски против Польши» и «Хуттен-Чапска про­тив Польши», которые показали каким разным может быть отношение государства. Если в первом случае власти Польши выразили полную готовность к сотрудничеству, то в деле «Хут- тен-Чапска против Польши» это же государство выразило со­мнения в том, может ли процедура пилотного постановления вообще применяться. Это объясняется теми расхождениями во взглядах, которые возникли между высшими судами Поль­ши, с одной стороны, и органами исполнительной и законода­тельной власти, с другой. Европейский суд при этом поддер­жал позицию судебных органов, защищая верховенство права.

Второй самой насущной и распространенной проблем является отсутствие должного финансирования для дости­жения необходимого уровня эффективности действий наци­ональных властей. Зачастую, власти государств-ответчиков предпринимают некоторые меры, а затем общая политика ре­ализации предписанных мер приостанавливается вследствие недостаточного финансирования и нехватки ресурсов. Данное обстоятельство особенно ярко проявляется в восстановлении банковских сбережений в иностранной валюте, утраченных после распада СФРЮ в Боснии и Герцеговине и в рамках дела «Yuriy Nikolayevich Ivanov v. Ukraine», в котором власти об­ладали незначительными средствами для создания средств правовой защиты, обеспечивающих адекватное и достаточное возмещение в случае неисполнения или задержки исполне­ния решений национальных судов.

Как отметила в своем отчете г-жа Мари-Луиза Бемель- манс-Видек, «единообразный для всех подход к использова­нию национальных средств судебной защиты (например, тре­бование о том, чтобы правовые системы государства включали в себя одинаковые законы) неприемлем... государствам-участ- никам необходима гибкость действий в рамках своих нацио­нальных условий и правовых систем»^[13]. Очень важно, что Ев­ропейский Суд оставляет национальным властям некоторую автономию в выборе необходимых мер общего характера, не навязывая их. Данная политика направлена в том числе и на стремление в процессе диалога между правительствами и КМСЕ выработать необходимый план действий, включив кон­кретные меры. Поэтому в рамках исследования вынесенных пилотных постановлений и достигнутых результатов трудно переоценить роль диалога и сотрудничества. При этом, мы видим, что в случае уклонения национальных властей от реа­лизации предписанных мер, Совет Европы посредством своих структурных органов оказывает весьма ощутимое политиче­ское давление на власти.

Важная роль в эффективности вынесенных пилотных решений принадлежит Комитету министров, который ведет работу по анализу причин длительного неисполнения по­становлений, выявлению проблем, с которыми сталкиваются государства-участники, а также по разработке и внедрению практик и процедур, способствующих более быстрому и эф­фективному исполнению постановлений. Так, за последние годы Комитет министров значительно повысил прозрачность процедуры исполнения пилотных постановлений путем обе­спечения реального доступа к соответствующим документам; обобщил практику исполнения по ряду вопросов, общих для многих государств-участников (например, длительное не­исполнение решений внутренних судов, практика выплаты справедливой компенсации и др.); создал условия для обмена опытом между государствами-участниками; внес в свои рабо­чие методы изменения, позволившие уделять особое внима­ние наиболее важным постановлениям.

Комитетом министров ведется постоянный обмен инфор­мацией с другими органами и институтами Совета Европы, в частности, с ЕСПЧ, ПАСЕ, Комиссаром по правам человека, Европейской комиссией за демократию через право (Венеци­анской комиссией), Европейской комиссией по эффективно­сти правосудия (CEPEJ), Консультативным Советом европей­ских судей (CCEJ) и Консультативным Советом прокуроров Европы (CCEP). Деятельность данных органов способствует ускорению реализации мер общего характера. Например, ПАСЕ вносит большой вклад в процесс имплементации за счет привлечения политического внимания к вопросам не­исполнения пилотных постановлений, оказания давления на лиц, ответственных за принятие соответствующих решений, обеспечения связи с национальными парламентами, анализа проблем с исполнением и выдвижения конкретных предложе­ний по их решению.

Немаловажная роль в повышении имплементации поло­жений пилотного решения являются меры, направленные на повышение уровня квалификации и профессиональной под­готовки национальных кадров. Весьма показательным приме­ром служит издание болгарскими властями в рамках процеду­ры по делу «Нешков и другие против Болгарии» справочника для служащих тюремных учреждений «Правозащитные под­ходы по управлению тюрьмами», который включил практи­ческую информацию о реализации и толковании различных международных документов, содержащих стандарты обраще­ния с заключенными и задержанными. Свою лепту вносят и ряд научно-просветительских мероприятий, такие как конфе­ренции и семинары, объединяющие как ученых, так и практи­ческих служащих.

Обобщая вышесказанное, следует отметить, что практи­ка вынесения пилотных постановлений играет важную роль в установлении единообразия самой процедуры и позволяет использовать опыт государств в преодолении системных проблем. Обмен опытом устранения комплексных структурных проблем между государствами и с органами Совета Европы значительно ускоряет и улучшает качество процесса исполне­ния пилотных решений. Для успешного совершенствования правовых систем государства-участницы Конвенции должны обладать комплексом правовых, организационных и финансо­вых механизмов, определяющих продуктивность процедуры пилотного постановления. Эффективность имплементации большинства вынесенных пилотных постановлений можно считать удовлетворительной, а в некоторых случаях, связан­ных с преодолением проблем посткоммунистического пери­ода, положительной, позволяющей Суду гармонизировать и унифицировать общее правовое пространство Совета Европы.

ОГАНЕСЯН Тигран Давидович
преподаватель кафедры международного права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Краснодар)