Процедура пилотного постановления как продукт деятельности Европейского суда по правам человека (далее ЕСПЧ, Суд) представляет собой уникальное явление, вызывающее интерес для международного и европейского права.
Это обусловлено в первую очередь возникновением особой правовой процедуры и механизма, в рамках которых и реализуются выносимые ЕСПЧ пилотные постановления. Причиной, обуславливающей вынесение пилотного постановления в отношении государства-участника Конвенции, является выявление так называемой структурной (системной) проблемы, приводящей к повторяющимся нарушениям. Процедура пилотного постановления определена в Регламенте ЕСПЧ как средство устранения «структурной или системной проблемы или иной аналогичной дисфункции, которые вызвали или могут вызвать аналогичные жалобы» (Правило 61, п.1).
Территориальное расширение юрисдикции Суда, вызванное падением «железного занавеса» и расширением состава Совета Европы из числа постсоветских стран послужило поводом для разработки процедуры пилотного постановления, которая направлена, с одной стороны, на обеспечение востребованности Страсбургского суда, с другой - на эффективность отправляемого правосудия. При этом вступление ряда государств Восточной Европы, а также государств евразийского пространства в Совет Европы решительно увеличило число потенциальных заявителей практически вдвое: от 450 до 830 миллионов человек. Как следствие, по оценке некоторых правоведов количество выносимых решений ЕСПЧ увеличивалось каждый год в среднем на 20 %.
При этом принятие Советом Европы постсоветских государств в качестве членов организации вызвало критику со стороны ряда авторов, которые ссылались на отсутствие «стабильных и функционирующих демократических институтов» в правовых системах вступивших государств. Некоторые авторы подчеркивают, что структурные дисфункции правовых систем с глубокими корнями с коммунистическими традициями буквально заблокировали деятельность Суда. Например, такие дела, как «Бурдов против России», «Олару и другие против Молдовы», «Иванов против Украины» выявили национальные структурные недостатки, возникшие после распада социалистического лагеря: вопросы собственности или социальных пособий.
Как полагает Л. Вильдхабер, процедура пилотных постановлений выступила в качестве «самой смелой попытки решения проблемы несовершенства национального законодательства или правоприменительной практики» По мнению А.И. Ковлера правовая сущность пилотных постановлений в отличие от обычных постановлений палат или Большой палаты Суда заключается в том, что пилотные решения «содержат предписания государству-ответчику принять меры общего характера для устранения существующей структурной (системной) проблемы, повлекшей повторяющиеся нарушения». К. А. Пантелеева полагает, что особенностью процедуры пилотного постановления заключается в том, что, вынося такое пилотное постановление, Европейский Суд берет на себя роль суда первой инстанции, обязывая государство совершить конкретные действия
В связи с этим представляется актуальным и целесообразным рассмотреть некоторые проблемы, связанные с реализацией мер общего характера, предписанных пилотными постановлениями ЕСПЧ. Данный вопрос является актуальным и для Российской Федерации, поскольку Европейский суд обладает весомой практикой вынесения пилотных постановлений в отношении России как государства-ответчика, что в свою очередь обязывает власти Российской Федерации предпринимать усилия по устранению структурных (системных) проблем национальной правовой системы
Специфические системные (структурные) недостатки, возникающие внутри правовых систем государств-участников весьма сложны. Некоторые из них присутствуют только в одной национальной системе правопорядка. Выявленные структурные проблемы или группа структурных недостатков требуют особое внимание со стороны национальных властей.
Для выявления государств, имеющих основные системные недостатки, можно применить несколько статистических показателей.
Первым показателем является количество распределенных жалоб, ожидающих решения Суда, в том числе новые жалобы, поданные в 2017 г. Данные официального сайта ЕСПЧ показывают, что на 31 декабря 2016 г. от четырех государств- участников было подано свыше половины (59,6%) дел; 22,8% ожидающих производства дел были поданы из Украины, 15,8% из Турции, 11,2% из Венгрии и 9,8% из России.[9] Ожидающие рассмотрения заявления, поданные против Румынии составили 9,3% от общего числа ожидающих рассмотрения заявлений, против Италии - 7,8%, против Грузии - 2,6%, против Польши - 2,3%, против Азербайджана - 2,1% и против Армении - 2%. Таким образом, в 2016 г. от вышеперечисленных го- сударств-участников Конвенции поступило наибольшее число заявлений, которые составили 85,6% всей нагрузки Суда. В соответствии со статистикой Суда за 2016 г. число жалоб, по которым ЕСПЧ в 2016 году было вынесено решение 38 505 жалоб (на 16% меньше, чем в 2015 году - 45 574), из которых 36579 - решения о неприемлимости жалоб. Общее количество жалоб, ожидающих рассмотрения составило 79 750, что на 23% больше, чем в 2015 году (64 850).
Вторым важным статистическим показателем является отношение числа жалоб к количеству населения. Учитывая, что «государства-члены Совета Европы в общей сложности насчитывают около 828 млн жителей, среднее число заявлений, приходящееся на 10 000 жителей, составило 0,64 в 2016 г. Государства-участники, чьи заявления согласно показателю на 10 000 жителей были наивысшими, не обязательно являются теми, откуда было подано наибольшее число заявлений. В 2016 г. в процентном соотношении наибольшее число заявлений на 10 000 жителей поступило из следующих государств-участни- ков: Венгрия (5,67%), Румыния (4,15%), Босния и Герцеговина (2,70%), Черногория (2,65%), Лихтенштейн (2,63%), Армения (2,51%), Республика Молдова (2,36%). В приведенном выше перечне, как видим в числе лидеров не выступают государства- участники, откуда было подано наибольшее количество жалоб в абсолютном выражении (для сравнения: количество подаваемых жалоб на 10000 населения от России - 0,38 %, от Украины - 1,91%, Турции - 1,06%).
Значительная часть структурных проблем, выявленных Европейским Судом, была связана с пережитками посткоммунистических режимов восточно-европейских участниц Конвенции. Процедура пилотного постановления в данных случаях выступает необходимым инструментом для устранения подобного рода дисфункций национальных правовых систем, затрагивающих права значительного количества лиц. Для Суда принципиально важным являлось преодоление данных негативных последствий коммунистического «наследия» правовых систем государств-ответчиков. Преодоление весьма стойких и сложных структурных дисфункций в указанных государствах, связанных с защитой права на имущество (неисполнение властями решений национальных судов о выплате ему социальных пособий в России и Украине; компенсации за имущество, утраченное польскими гражданами, репатриированными с территорий за рекой Буг; недостатками в системе возврата валютных вкладов в Боснии и Герцеговине; неэффективность системы выплаты компенсаций или реституций в Румынии; неспособность правительств Сербии и Словении включить заявителей и других лиц в схему возврата «старых» валютных сбережений, депонированных в банки бывшей Югославии; невыплата компенсации за имущество, конфискованное коммунистическим режимом в Албании и др.) одна из ключевых направлений ЕСПЧ в рамках процедуры пилотного постановления для гармонизации и унификации правового пространства Совета Европы.
Среди насущных и хронических структурных проблем уже в общем контексте можно также выделить проблему чрезмерной длительности судебных разбирательств, длительного неисполнения судебных решений, а также бесчеловечные и унижающих человеческое достоинство условия содержания под стражей. Именно от эффективности устранения данных структурных проблем на сегодняшний день зависит жизнеспособность и устойчивое будущее процедуры пилотного постановления.
Необходимо также отметить проблемы, с которыми сталкиваются государства-ответчики при реализации общих мер.
Первой проблемой своевременной и эффективной реализации предписаний пилотных постановлений со стороны национальных властей является явное нежелание проводить необходимые реформы в соответствии с требованиями ЕСПЧ, а также нежелание сотрудничать с Комитетом министров в принятии каких-либо существенных мер. В деле «Yuriy Nikolayevich Ivanov v. Ukraine» от 15 октября 2009 года Суд выявил две устойчивые проблемы структурного характера: длительного неисполнения вступивших в силу решений национальных судов и отсутствие эффективного средства правовой защиты. Европейский Суд в соответствии с подходом, изложенным в Постановлении от 15 января 2009 г. по делу «Бурдов против России» (Burdov v. Russia № 2) указал, что не позднее чем через год после того, как постановление вступит в силу, Украина должна учредить в своей правовой системе эффективное средство правовой защиты, которое обеспечило бы адекватное и достаточное возмещение в связи с неисполнением или просрочкой исполнения национальных решений и отвечало ключевому критерию, выработанному прецедентной практикой Европейского Суда. Несмотря на неоднократные попытки украинских властей, в частности, введение средства правовой защиты в 2013 г., принятые до сих пор меры не являются успешными в решении проблемы. Как следствие, приток новых жалоб, подаваемых в Европейский Суд, продолжает расти.
Очевидно, что государство-ответчик в первые годы после вынесения пилотного решения продемонстрировало почти полное нежелание решать выявленные структурные проблемы, на которые начиная с 2004 года, Суд неоднократно обращал внимание в своих решениях по более чем 300 делам против Украины, а уже к 2009 году в производстве Суда находились около 1400 аналогичных жалоб. Автор полагает, что в данном пилотном постановлении Суд не учел в полной степени предпосылки политического и экономического кризисов, постигших Украину.
Проблема неисполнения окончательных внутренних решений национальных судов - это одна из главных проблем государств постсоветского периода: Молдавской Республики, Румынии, России и Украины. Данная проблема заключается в отсутствии средств защиты прав при таких нарушениях, в первую очередь в форме компенсации за нарушение. Зачастую государства-ответчики имитируют проведение реформ, создавая видимость реализации мер общего характера, или принимают половинчатые реформы, в результате чего процесс трансформации предписания пилотного постановления затягивается на длительное количество времени.
Еще одним примером, как отмечает Антуан Буизе, могут послужить первые два полноценных пилотных решения по делам «Брониовски против Польши» и «Хуттен-Чапска против Польши», которые показали каким разным может быть отношение государства. Если в первом случае власти Польши выразили полную готовность к сотрудничеству, то в деле «Хут- тен-Чапска против Польши» это же государство выразило сомнения в том, может ли процедура пилотного постановления вообще применяться. Это объясняется теми расхождениями во взглядах, которые возникли между высшими судами Польши, с одной стороны, и органами исполнительной и законодательной власти, с другой. Европейский суд при этом поддержал позицию судебных органов, защищая верховенство права.
Второй самой насущной и распространенной проблем является отсутствие должного финансирования для достижения необходимого уровня эффективности действий национальных властей. Зачастую, власти государств-ответчиков предпринимают некоторые меры, а затем общая политика реализации предписанных мер приостанавливается вследствие недостаточного финансирования и нехватки ресурсов. Данное обстоятельство особенно ярко проявляется в восстановлении банковских сбережений в иностранной валюте, утраченных после распада СФРЮ в Боснии и Герцеговине и в рамках дела «Yuriy Nikolayevich Ivanov v. Ukraine», в котором власти обладали незначительными средствами для создания средств правовой защиты, обеспечивающих адекватное и достаточное возмещение в случае неисполнения или задержки исполнения решений национальных судов.
Как отметила в своем отчете г-жа Мари-Луиза Бемель- манс-Видек, «единообразный для всех подход к использованию национальных средств судебной защиты (например, требование о том, чтобы правовые системы государства включали в себя одинаковые законы) неприемлем... государствам-участ- никам необходима гибкость действий в рамках своих национальных условий и правовых систем»[13]. Очень важно, что Европейский Суд оставляет национальным властям некоторую автономию в выборе необходимых мер общего характера, не навязывая их. Данная политика направлена в том числе и на стремление в процессе диалога между правительствами и КМСЕ выработать необходимый план действий, включив конкретные меры. Поэтому в рамках исследования вынесенных пилотных постановлений и достигнутых результатов трудно переоценить роль диалога и сотрудничества. При этом, мы видим, что в случае уклонения национальных властей от реализации предписанных мер, Совет Европы посредством своих структурных органов оказывает весьма ощутимое политическое давление на власти.
Важная роль в эффективности вынесенных пилотных решений принадлежит Комитету министров, который ведет работу по анализу причин длительного неисполнения постановлений, выявлению проблем, с которыми сталкиваются государства-участники, а также по разработке и внедрению практик и процедур, способствующих более быстрому и эффективному исполнению постановлений. Так, за последние годы Комитет министров значительно повысил прозрачность процедуры исполнения пилотных постановлений путем обеспечения реального доступа к соответствующим документам; обобщил практику исполнения по ряду вопросов, общих для многих государств-участников (например, длительное неисполнение решений внутренних судов, практика выплаты справедливой компенсации и др.); создал условия для обмена опытом между государствами-участниками; внес в свои рабочие методы изменения, позволившие уделять особое внимание наиболее важным постановлениям.
Комитетом министров ведется постоянный обмен информацией с другими органами и институтами Совета Европы, в частности, с ЕСПЧ, ПАСЕ, Комиссаром по правам человека, Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией), Европейской комиссией по эффективности правосудия (CEPEJ), Консультативным Советом европейских судей (CCEJ) и Консультативным Советом прокуроров Европы (CCEP). Деятельность данных органов способствует ускорению реализации мер общего характера. Например, ПАСЕ вносит большой вклад в процесс имплементации за счет привлечения политического внимания к вопросам неисполнения пилотных постановлений, оказания давления на лиц, ответственных за принятие соответствующих решений, обеспечения связи с национальными парламентами, анализа проблем с исполнением и выдвижения конкретных предложений по их решению.
Немаловажная роль в повышении имплементации положений пилотного решения являются меры, направленные на повышение уровня квалификации и профессиональной подготовки национальных кадров. Весьма показательным примером служит издание болгарскими властями в рамках процедуры по делу «Нешков и другие против Болгарии» справочника для служащих тюремных учреждений «Правозащитные подходы по управлению тюрьмами», который включил практическую информацию о реализации и толковании различных международных документов, содержащих стандарты обращения с заключенными и задержанными. Свою лепту вносят и ряд научно-просветительских мероприятий, такие как конференции и семинары, объединяющие как ученых, так и практических служащих.
Обобщая вышесказанное, следует отметить, что практика вынесения пилотных постановлений играет важную роль в установлении единообразия самой процедуры и позволяет использовать опыт государств в преодолении системных проблем. Обмен опытом устранения комплексных структурных проблем между государствами и с органами Совета Европы значительно ускоряет и улучшает качество процесса исполнения пилотных решений. Для успешного совершенствования правовых систем государства-участницы Конвенции должны обладать комплексом правовых, организационных и финансовых механизмов, определяющих продуктивность процедуры пилотного постановления. Эффективность имплементации большинства вынесенных пилотных постановлений можно считать удовлетворительной, а в некоторых случаях, связанных с преодолением проблем посткоммунистического периода, положительной, позволяющей Суду гармонизировать и унифицировать общее правовое пространство Совета Европы.
ОГАНЕСЯН Тигран Давидович
преподаватель кафедры международного права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Краснодар)
