В поисках путей совершенствования глобальной антидопинговой системы: от вопроса «кто виноват?» – к вопросу «что делать?»

После того как профессор Р. Макларен - независимое лицо, назначенное Всемирным антидопинговым агентством (ВАДА), опубликовал 18 июля 2016 г. первую часть своего пе­чально известного доклада, большинству российских легкоат­летов, всем тяжелоатлетам и паралимпийской сборной было отказано в допуске на летние Олимпийские игры в Рио-де- Жанейро.

Во время своего выступления на 129-ой сессии МОК 2 августа 2016 г. в Рио президент Международного олимпий­ского комитета (МОК) Т. Бах заявил: «Нам нужно полностью пересмотреть антидопинговую систему ВАДА». Он подверг резкой критике идею коллективной ответственности и оха­рактеризовал свое понимание будущей реформы как «четкие обязанности, большая прозрачность, большая независимость и более успешная гармонизация по всему миру»

В Декларации Пятого олимпийского саммита от 8 октября 2016 г. МОК обозначил три основных направления деятельно­сти по реформированию нынешней глобальной антидопин­говой системы для придания ей большей транспарентности и эффективности. Первое предложение заключалось в том, чтобы создать новый орган для тестирования спортсменов, независимый от спортивных организаций. Кроме того, саммит одобрил планы превратить Спортивный арбитражный суд в Лозанне (КАС) в единственный орган, решающий во­прос об индивидуальной ответственности атлетов, уличен­ных в употреблении допинга, и выдвинул предложение соз­дать структурное подразделение по сбору информации об использовании допинга среди самих спортсменов.

Возникает вопрос о том, нуждается ли Олимпийское дви­жение в новом независимом от спортивных организаций ор­гане для осуществления тестирования в рамках ВАДА? Агент­ство стремится именно к этому, указывая на необходимость увеличения своего финансирования. Ассоциативно вспоми­нается известная фраза, сказанная Председателем Верховного Совета Б. Ельциным 8 августа 1990 г. автономным республи­кам в составе РСФСР: «Берите суверенитета, сколько сможете унести». Пока государства, провозглашая необходимость ис­коренения допинга в спорте, на деле лишь наблюдают за тем, как юридическое лицо - фонд, учрежденный в соответствии со швейцарским Гражданским кодексом, уносит полномочия, которые могут успешно реализовывать они сами. Однако в деле борьбы с допингом имеется альтернативный, более ло­гичный путь решения проблемы.

Всемирный антидопинговый кодекс, действующий с 1 января 2015 г. в новой редакции, не создает международно­правовых обязательств для правительств. Однако государства являются участниками Международной конвенции о борьбе с допингом в спорте от 19 октября 2005 г. (далее - Конвенция 2005 г.), принятой под эгидой ЮНЕСКО. В настоящее время в Конвенции участвует 183 государства мира, в том и Россий­ская Федерация. На пятом заседании Бюро Конференции сторон - представительного органа Конвенции 2005 г., которое состоится 19-20 марта 2017 г. в Эр-Рияде (Саудовская Аравия), Россия могла бы выдвинуть предложение принять Дополни­тельный протокол о реорганизации контрольного механиз­ма, созданного в соответствии с Международной конвенцией о борьбе с допингом в спорте. Представляется возможным внести изменения в ряд конвенционных положений посред­ством разработки дополнительного протокола. В случае, если текст поправок будет разослан государствам-участникам Кон­венции за шесть месяцев до проведения 6-ой сессии Конфе­ренции сторон, и не менее половины государств-участников заявят о своем согласии, Генеральный директор ЮНЕСКО И. Бокова может вынести такие предложения на голосование (ст. 33 Конвенции 2005 г.). Это означает, что на 6-ой сессии Кон­ференции сторон 27 сентября 2017 г. в Париже (Франция) эти поправки могут быть рассмотрены и приняты большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании го- сударств-участников.

Чрезвычайно важным и непростым для практической реализации представляется вопрос о том, чтобы пригласить к участию в Конвенции Международный олимпийский ко­митет (МОК). Международные организации обладают право­способностью заключать международные договоры, однако в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международ­ными организациями от 21 марта 1986 г. делается уточнение о том, что под международными организациями понимаются исключительно межправительственные организации (ст.2 п. «i»).

Формально МОК является международной неправитель­ственной организацией (МНПО). Он соответствует признакам МНПО, которые были сформулированы в резолюции Эко­номического и Социального Совета ООН 1296 (XLIV) «Меро­приятия по консультациям с неправительственными органи­зациями» от 23 мая 1968 г.: это отсутствие целей извлечения прибыли, признание как минимум одним государством или приобретение консультативного статуса при международных межправительственных организациях, занимающихся близ­кой проблематикой, деятельность как минимум в двух госу­дарствах, создание и функционирование на основе учреди­тельного акта. Позднее ЭКОСОС пересмотрел эти положения и ныне руководствуется расширенным перечнем из 13 требо­ваний, которые изложены в части I резолюции 1996 /31 «Кон­сультативные отношения между Организаций Объединенных Наций и неправительственными организациями» от 25 июля 1996 г.. Эти требования также выполняются в отношении МОК. Однако Олимпийское движение, похоже, стремилось обрести более внушительный статус для своей руководящей организации: Олимпийская хартия в ее ранних версиях, на­пример, в редакции, одобренной 75-ой сессией МОК в Вене в октябре 1974 г., характеризовала МОК как «ассоциацию с меж­дународной правосубъектностью, с неограниченным сроком действия и зарегистрированной штаб-квартирой в Лозанне».

С течением времени МОК обретает все большее междуна­родное признание. Его особый правовой статус был признан в двустороннем соглашении между Федеральным советом Швейцарии и МОК, заключенном и вступившем в силу 1 но­ября 2000 г. В преамбуле этого соглашения отмечается гло­бальный масштаб деятельности МОК и признается наличие у него элементов международной правосубъектности (франц. - «des elements de la personnalite juridique international») в силу его всемирной известности и соглашений о сотрудничестве, заключенных МОК с международными межправительствен­ными организациями.

Размах деятельности МОК подтверждает тот факт, что в настоящее время он осуществляет свою деятельность на тер­ритории более двухсот государств. По состоянию на февраль 2017 г., МОК объединяет 206 национальных олимпийских ко­митетов (НОК) на пяти континентах, т.е. число националь­ных олимпийских комитетов больше, чем число суверенных государств-членов ООН (193 государства).

МОК активно сотрудничает со многими специализиро­ванными учреждениями, фондами и программами ООН. На­чиная с 1990-х гг. МОК подписал с ними большое количество соглашений «вполне в духе давней идеи Кубертена о сближе­нии «младшего брата в Лозанне и старшей сестры в Женеве» (под «старшей сестрой» подразумевалась Лига Наций). В 1992 г. МОК подписал соглашение о сотрудничестве с Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП), в 1993 г.- с Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), в 1994 г. - с Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ), в 1995 г.- с Программой ООН по международному контролю над наркотиками и предупреж­дением преступности (ЮНОДК), в 1996 г. - со Всемирной ме­теорологической организацией (ВМО), Всемирным банком и Программой развития ООН (ПРООН), в 1997 г. - со Всемир­ным почтовым союзом (ВПС) и Продовольственной и сель­скохозяйственной организацией (ЮНЕСКО), в 1999 г. - со Все­мирной туристской организацией (ВТО). МОК также активно сотрудничает с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), Международным союзом электросвя­зи (МСЭ), Объединенной программой ООН по ВИД/СПИДу (ЮНЭЙДС) и др.. В числе последних примеров эффективного взаимодействия между МОК и специализированными учреждениями ООН - подписание 21 июля 2010 г. в Лозанне нового Меморандума о взаимопонимании в сфере укрепления здорового образа жизни между ВОЗ и МОК.

Перспективным представляется и продолжающее­ся сотрудничество между МОК и ЮНЕП. В ответ на призыв ЮНЕП разработать в своей сфере деятельности документы, аналогичные Повестке дня на XXI век, принятой в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио- де-Жанейро, Комиссия МОК по спорту и окружающей среде выработала Повестку 21 Олимпийского движения, которая вступила в силу 23 октября 1999 г. В 2005 г. на ее основе экспер­тами Олимпийского движения и программы ЮНЕП «Спорт и окружающая среда» было разработано Руководство МОК в области спорта и окружающей среды (IOC Man^l on Sport and the Environment) из трех глав для управления процессом подготовки Олимпийских игр с учетом экологических тре­бований, в первую очередь - с учетом принципа устойчиво­го развития, а в 2006 г. - еще более детальное Руководство в области спорта, окружающей среды и устойчивого развития (IOC Guide on Sport, Environment and Sustainable Develop­ment) из пяти глав, где были сформулированы рекомендации спортсменам, тренерам, клубам, федерациям, организаторам спортивных соревнований, зрителям, производителям спор­тивного оборудования, строительным компаниям и менедже­рам спортивных объектов, СМИ.

Характеризуя международную правоспособность МОК, укажем и на признание его особого статуса на международ­ном уровне: Генеральная Ассамблея ООН своей резолюцией 64/3 от 19 октября 2009 г. наделила МОК статусом постоянного наблюдателя. Так была признана заслуга МОК в деятельно­сти по достижению восьми Целей развития тысячелетия, про­возглашенных Генеральной Ассамблеей ООН в резолюции 55/2 от 18 сентября 2000 г.. Как было показано выше, МОК уже осуществляет совместную деятельность с целым рядом специализированных учреждений ООН. МОК и его партнеры продолжают разнообразную деятельность на универсальном уровне в таких областях, как гуманитарная помощь, миростро­ительство, образование, обеспечение гендерного равенства, ох­рана окружающей среды и борьба с ВИЧ/СПИД. МОК может присутствовать на всех заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН, на которых имеет право выступать и таким образом на новом уровне способствовать развитию спорта.

Список государств, не являющихся членами ООН, об­разований и организаций, которые получили приглашение участвовать в качестве наблюдателей в сессиях и работе Ге­неральной Ассамблеи ООН, регулярно пересматривается и дополняется. Ныне действует список от 12 января 2017 г. (до­кумент A/INF/71/5)- в него включены в себя государства, не являющиеся членами ООН (например, Палестина; таким статусом была наделена Швейцария до 2002 г., когда она всту­пила в ряды членов ООН), государствоподобные образования (Святой Престол, или Ватикан), международные межправи­тельственные организации (например, Африканский союз, Европейский союз, Лига арабских государств, Организация американских государств, Содружество Независимых Госу­дарств), а также некоторые международные неправительствен­ные организации (например, МОК, Международный комитет Красного Креста (МККК)). В западной научной литературе МККК, являющийся юридическим лицом, учрежденным в со­ответствии со швейцарским законодательством, традиционно рассматривается как субъект международного права с «функ­циональной правосубъектностью, ограниченной выполнени­ем задач, возложенных на Международный комитет в целях защиты жертв войны». В качестве аргументов указывается на признание его особого правового статуса в двустороннем со­глашении между МККК и Федеральным советом Швейцарии от 19 марта 1993 г., имеющийся статус наблюдателя в Гене­ральной Ассамблее ООН, а также наличие нескольких десят­ков международных соглашений МККК с государствами и со структурами ООН (например, Соглашение между Междуна­родным трибуналом по бывшей Югославии и МККК, устанав­ливающее порядок посещения лиц, удерживаемых Трибуна­лом 1995 г.).

Имеющиеся сходства позволяют утверждать, что МОК и МККК обладают схожим статусом. Как и МККК, МОК облада­ет международной правосубъектностью sui generis - ее можно назвать функциональной правосубъектностью, ограниченной выполнением задач по руководству Олимпийским движением. Все обозначенные выше черты современного правового статуса МОК позволяют говорить о наличии у него международной до­говорной правоспособности, хотя и в ограниченном объеме.

Даже советские авторы, подвергавшие жесткой критике попытки смешения международных и частноправовых дого­воров за счет расширения круга субъектов международного права и включения в него неправительственных организаций и частных лиц, физических или юридических, которые пред­принимали до них и одновременно с ними представители западной доктрины международного права, соглашались с ними в вопросе о свободе договоров: «Международные догово­ры могут заключаться только государствами или подобными государствам субъектами <...>. Государства являются первона­чальными субъектами международного права, создающими это право. Другие субъекты могут создавать нормы между­народного права, включая право заключать договоры, лишь в той мере, в какой они управомочены на это сообществом государств». Здесь, вероятно, следует сделать уточнение: на современном этапе под свободой договоров необходимо понимать право государств заключать договоры по любому во­просу и самим определять круг участников, не нарушая при этом императивные нормы общего международного права (jus cogens). В прошлом принцип свободы договоров сводился к тому, что инициаторы договора, как правило, могуществен­ные государства определяли его содержание и круг участни­ков, исключая из процесса подготовки и реализации договора колониальные и зависимые страны, вследствие чего сама фор­мулировка - «свобода договоров» - негативно воспринималась многими учеными.

Развивая тезис о возросшей роли международных непра­вительственных организаций в содействии решению глобаль­ных задач, А.Н. Талалаев в Книге 3 своего фундаментального труда «Право международных договоров», посвященной до­говорам с участием международных организаций, отмечает: «Идет процесс признания международной правоспособности МНПО и имеется объективная необходимость в более широ­кой международно-правовой регламентации их деятельности, в предоставлении им такой правоспособности <...>, какая не­обходима для их нормального функционирования».

Следовательно, сохраняется надежда на то, что в будущем при разработке Дополнительного протокола о реорганиза­ции контрольного механизма Международной конвенции о борьбе с допингом в спорте, сообщество государств может управомочить МОК присоединиться к Конвенции 2005 г. Тог­да его влияние на процесс принятия решений возрастет, и, возможно, он уже не будет ограничиваться скромной ролью консультативной организации, приглашаемой на Конферен­цию сторон в соответствии со ст.29 Конвенции 2005 г., а будет выступать в качестве одной из ее сторон.

Если в процесс совершенствования современной глобаль­ной антидопинговой системы будут одновременно вовлечены МОК, ВАДА и государства-участники Конвенции ЮНЕСКО, это будет способствовать успешной реализации задач, кото­рые МОК сформулировал в «Олимпийской повестке дня — 2020» от 9 декабря 2014 г., призванной формировать будущее Олимпийского движения, в частности в рекомендациях 15 (защита «чистых» спортсменов) и 20 (формирование стратеги­ческих партнерств между МОК и международными межпра­вительственными организациями). Тезис о жизненно необ­ходимом сотрудничестве между Олимпийским движением и правительствами государств МОК повторил и в Декларации 5-го Олимпийского саммита от 8 октября 2016 г.

В целях повышения эффективности международной ан­тидопинговой системы, предусмотренной Конвенцией 2005 г., государства - участники могли бы внести изменения в раздел VI «Мониторинг Конвенции» и осуществить реорганизацию довольного слабого контрольного механизма, который суще­ствовал до сих пор. Такой план действий соответствует инте­ресам России, в частности, рекомендациям 3 и 4, сформулиро­ванным в разделе V Национального плана борьбы с допингом в российском спорте, который был принят Независимой об­щественной антидопинговой комиссией 1 февраля 2017 г.^[23]

Назрела объективная необходимость более полно обозна­чить функции и полномочия Конференции сторон, а также учредить ряд иных органов с контрольными полномочиями в рассматриваемой сфере для достижения обеспечения успеш­ной реализации Конвенции 2005 г. К участию в Конвенции на­ряду с государствами следует пригласить и Международный олимпийский комитет.

В качестве главных органов Организации могут функцио­нировать Конференция сторон, Исполнительный совет и Тех­нический секретариат, который, возможно, мог бы включать Международный центр данных.

Конференция сторон была и остается высшим предста­вительным органом Организации по смыслу ст. 28 Конвенции 2005 г. В настоящее время ее очередные сессии проводятся раз в два год, однако стороны Конвенции примут соответствую­щее решение, она может созываться и чаще, возможно, каж­дый год, подобно Генеральной Ассамблее ООН (ст.20 Устава Организации Объединенных Наций 1945 г.). На Конференции сторон каждый член Организации наделен одним голосом, включая Международный олимпийский комитет.

Исполнительный совет мог бы выступать в качестве ор­гана, подотчетного Конференции сторон и осуществляющего исполнительные функции, как следует из его названия с тем, чтобы обеспечить надлежащее осуществление решения Кон­ференции сторон. Сколько членов должно быть представлено в составе Исполнительного совета и какой принцип должен быть положен в основу его формирования? Эти вопросы от­крыты для обсуждения. В подобных ситуациях государства руководствуются принципом справедливого географического представительства (например, по определенному количеству представителей от всех регионов земного шара- от Восточной Европы, Северной Америки и Западной Европы, Африки, Ла­тинской Америки и Карибского бассейна, Ближнего Востока и Южной Азии, Юго-Восточной Азии, Тихоокеанского региона и Дальнего Востока), однако представляется возможным ис­пользование и иных подходов к решению вопроса о порядке формирования главного исполнительного органа и количе­стве его членов. Бюро призвано собираться для решения всех возникающих в периоды между сессиями Конференции сто­рон так часто, как это может потребоваться для выполнения своих полномочий и функций.

Технический секретариат мог бы состоять из Генерально­го директора - его руководителя и главного административ­ного должностного лица, и такого научного, технического и иного персонала, который может потребоваться. Генеральный директор назначался бы Конференцией сторон по рекоменда­ции Бюро на определенный срок, который сочтут разумным стороны Конвенции 2005 г. Генеральный директор был бы по­дотчетен Конференции сторон и Исполнительному совету в отношении назначения персонала и организации и функцио­нирования Технического секретариата.

В случае, если МОК присоединится к Конвенции 2005 г., возникает необходимость убрать упоминание о нем из ст. 29 «Консультативная организация и наблюдатели на Конферен­ции сторон», поскольку его статус возрастет от наблюдателя на Конференции сторон до полноправного участника Конвен­ции 2005 г.

В функции Конференции сторон наряду с рассмотрением раз в два года докладов государств-участников о мерах, при­нятых ими в целях выполнения положений Конвенции 2005 г., следует включить рассмотрение доклада ВАДА о соблюдении Всемирного антидопингового кодекса теми субъектами, на кого распространяются его требования. Напомним, в настоящее время Всемирный антидопинговый кодекс ВАДА офи­циально признан 36 международными федерациями олим­пийских видов спорта, 204 национальными олимпийскими комитетами, 139 национальными антидопинговыми органи­зациями.

Отсутствие на современном этапе такого полномочия Конференции сторон, как рассмотрение регулярных докладов ВАДА, не может не удивлять. Ст.30 в ее нынешнем виде со­держит упоминание о направлении в ВАДА просьбы о пред­ставлении доклада об осуществлении Кодекса для его рассмо­трения на каждой сессии. Аналогичным образом в п.6 ст. 10 пересмотренного в 2016 г. устава ВАДА заявлено, что ВАДА публикует доклад о своей деятельности, доходах и убытках, однако нет упоминания о том, что Агентство в обязательном порядке направляет его Конференции сторон для изучения.

Кроме того, наряду с таким полномочием, как рассмо­трение и утверждение поправок к Запрещенному списку и Стандартам выдачи разрешений на терапевтическое исполь­зование запрещенных субстанций, принятых ВАДА, Конфе­ренцию сторон следует наделить полномочием утверждать поправки в Международный стандарт для лабораторий и Международный стандарт для тестирования, включающий планирование проведения тестов, взятие проб, обращение с пробами и транспортировку проб в лабораторию. Два послед­них из перечисленных стандартов необходимо включить соот­ветственно в Приложение III и Приложение IV к Конвенции 2005 г. Сейчас Запрещенный список, включающий запрещен­ные субстанции и запрещенные методы, и Стандарты выдачи разрешений на терапевтическое использование, включены соответственно в Приложения I и II к Конвенции и являют­ся ее неотъемлемой частью в то время, как Международный стандарт для лабораторий и Международный стандарт для тестирования включен в Добавления 2 и 3 к Конвенции, при­водятся для сведения н не являются неотъемлемыми частями Конвенции. Такое деление международных стандартов на юридически обязательные приложения и рекомендательные добавления к Конвенции 2005 г. представляется необоснован­ным и должно быть упразднено. Для этого необходимо внести изменения в пп. 12 и 13 ст.2 Конвенции, заменив слова «Добав­ление 2 к настоящей Конвенции» на «Приложение III к насто­ящей Конвенции», слова «Добавление 3 к настоящей Конвен­ции» - на «Приложение IV к настоящей Конвенции», а также исключить п.2 ст.4 и превратить п.3 ст.4 в п. 2 ст.4.

Если бы Конференция сторон была уполномочена ут­верждать предлагаемые ВАДА поправки в Международный стандарт для лабораторий, возможно, на нее можно было возложить и функцию аккредитации национальных антидо­пинговых лабораторий - все зависит от того, о чем договорятся государства на очередной сессии Конференции сторон.

Соответственно функции, возложенные на Исполнитель­ный совет, наряду с организацией сессий Конференции сто­рон и контролем за деятельностью Секретариата, должны включать разработку стандарта для лабораторий и стандарта для тестирования, включенных соответственно в Приложение III и Приложение IV к Конвенции 2005 г. Секретариат пред­положительно будет оказывать административную и техни­ческую поддержку Конференции сторон и Исполнительному совету, ему может быть поручена разработка оперативных руководств по осуществлению тестирования. Если государ­ства-участники Конвенции 2005 г. решат передать функции ВАДА конвенционным органам, наиболее подходящим на эту роль представляется Секретариат, т.к. он будет работать на по­стоянной основе, а не сессионно. Можно было бы включить в текст дополнительного протокола положение о том, что в со­став Секретариата в качестве его неотъемлемой части входит Международный центр данных - координационный центр для хранения и обработки данных - по аналогии с теми полномо­чиями, которые предусмотрены ст. 4 Договора о всеобъемлю­щем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 г. Тогда эксплуатация Международного центра данных могла бы включать в себя администрирование программы АДАМС по сбору и хранению данных о местонахождении спортсме­нов, пройденных допинг-тестах и их результатах, разрешени­ях на терапевтическое использование препаратов. Впрочем, решение, столь заметно расширяющее государственное влия­ние на международный спорт, может быть расценено как не­приемлемое со стороны Олимпийского движения. В процессе поиска полезных новаций все вовлеченные стороны, конечно, должны демонстрировать готовность к компромиссу и искать разумный баланс в распределении контрольных полномочий.

ЗАХАРОВА Лариса Ивановна
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»