После того как профессор Р. Макларен - независимое лицо, назначенное Всемирным антидопинговым агентством (ВАДА), опубликовал 18 июля 2016 г. первую часть своего печально известного доклада, большинству российских легкоатлетов, всем тяжелоатлетам и паралимпийской сборной было отказано в допуске на летние Олимпийские игры в Рио-де- Жанейро.
Во время своего выступления на 129-ой сессии МОК 2 августа 2016 г. в Рио президент Международного олимпийского комитета (МОК) Т. Бах заявил: «Нам нужно полностью пересмотреть антидопинговую систему ВАДА». Он подверг резкой критике идею коллективной ответственности и охарактеризовал свое понимание будущей реформы как «четкие обязанности, большая прозрачность, большая независимость и более успешная гармонизация по всему миру»
В Декларации Пятого олимпийского саммита от 8 октября 2016 г. МОК обозначил три основных направления деятельности по реформированию нынешней глобальной антидопинговой системы для придания ей большей транспарентности и эффективности. Первое предложение заключалось в том, чтобы создать новый орган для тестирования спортсменов, независимый от спортивных организаций. Кроме того, саммит одобрил планы превратить Спортивный арбитражный суд в Лозанне (КАС) в единственный орган, решающий вопрос об индивидуальной ответственности атлетов, уличенных в употреблении допинга, и выдвинул предложение создать структурное подразделение по сбору информации об использовании допинга среди самих спортсменов.
Возникает вопрос о том, нуждается ли Олимпийское движение в новом независимом от спортивных организаций органе для осуществления тестирования в рамках ВАДА? Агентство стремится именно к этому, указывая на необходимость увеличения своего финансирования. Ассоциативно вспоминается известная фраза, сказанная Председателем Верховного Совета Б. Ельциным 8 августа 1990 г. автономным республикам в составе РСФСР: «Берите суверенитета, сколько сможете унести». Пока государства, провозглашая необходимость искоренения допинга в спорте, на деле лишь наблюдают за тем, как юридическое лицо - фонд, учрежденный в соответствии со швейцарским Гражданским кодексом, уносит полномочия, которые могут успешно реализовывать они сами. Однако в деле борьбы с допингом имеется альтернативный, более логичный путь решения проблемы.
Всемирный антидопинговый кодекс, действующий с 1 января 2015 г. в новой редакции, не создает международноправовых обязательств для правительств. Однако государства являются участниками Международной конвенции о борьбе с допингом в спорте от 19 октября 2005 г. (далее - Конвенция 2005 г.), принятой под эгидой ЮНЕСКО. В настоящее время в Конвенции участвует 183 государства мира, в том и Российская Федерация. На пятом заседании Бюро Конференции сторон - представительного органа Конвенции 2005 г., которое состоится 19-20 марта 2017 г. в Эр-Рияде (Саудовская Аравия), Россия могла бы выдвинуть предложение принять Дополнительный протокол о реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Международной конвенцией о борьбе с допингом в спорте. Представляется возможным внести изменения в ряд конвенционных положений посредством разработки дополнительного протокола. В случае, если текст поправок будет разослан государствам-участникам Конвенции за шесть месяцев до проведения 6-ой сессии Конференции сторон, и не менее половины государств-участников заявят о своем согласии, Генеральный директор ЮНЕСКО И. Бокова может вынести такие предложения на голосование (ст. 33 Конвенции 2005 г.). Это означает, что на 6-ой сессии Конференции сторон 27 сентября 2017 г. в Париже (Франция) эти поправки могут быть рассмотрены и приняты большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании го- сударств-участников.
Чрезвычайно важным и непростым для практической реализации представляется вопрос о том, чтобы пригласить к участию в Конвенции Международный олимпийский комитет (МОК). Международные организации обладают правоспособностью заключать международные договоры, однако в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г. делается уточнение о том, что под международными организациями понимаются исключительно межправительственные организации (ст.2 п. «i»).
Формально МОК является международной неправительственной организацией (МНПО). Он соответствует признакам МНПО, которые были сформулированы в резолюции Экономического и Социального Совета ООН 1296 (XLIV) «Мероприятия по консультациям с неправительственными организациями» от 23 мая 1968 г.: это отсутствие целей извлечения прибыли, признание как минимум одним государством или приобретение консультативного статуса при международных межправительственных организациях, занимающихся близкой проблематикой, деятельность как минимум в двух государствах, создание и функционирование на основе учредительного акта. Позднее ЭКОСОС пересмотрел эти положения и ныне руководствуется расширенным перечнем из 13 требований, которые изложены в части I резолюции 1996 /31 «Консультативные отношения между Организаций Объединенных Наций и неправительственными организациями» от 25 июля 1996 г.. Эти требования также выполняются в отношении МОК. Однако Олимпийское движение, похоже, стремилось обрести более внушительный статус для своей руководящей организации: Олимпийская хартия в ее ранних версиях, например, в редакции, одобренной 75-ой сессией МОК в Вене в октябре 1974 г., характеризовала МОК как «ассоциацию с международной правосубъектностью, с неограниченным сроком действия и зарегистрированной штаб-квартирой в Лозанне».
С течением времени МОК обретает все большее международное признание. Его особый правовой статус был признан в двустороннем соглашении между Федеральным советом Швейцарии и МОК, заключенном и вступившем в силу 1 ноября 2000 г. В преамбуле этого соглашения отмечается глобальный масштаб деятельности МОК и признается наличие у него элементов международной правосубъектности (франц. - «des elements de la personnalite juridique international») в силу его всемирной известности и соглашений о сотрудничестве, заключенных МОК с международными межправительственными организациями.
Размах деятельности МОК подтверждает тот факт, что в настоящее время он осуществляет свою деятельность на территории более двухсот государств. По состоянию на февраль 2017 г., МОК объединяет 206 национальных олимпийских комитетов (НОК) на пяти континентах, т.е. число национальных олимпийских комитетов больше, чем число суверенных государств-членов ООН (193 государства).
МОК активно сотрудничает со многими специализированными учреждениями, фондами и программами ООН. Начиная с 1990-х гг. МОК подписал с ними большое количество соглашений «вполне в духе давней идеи Кубертена о сближении «младшего брата в Лозанне и старшей сестры в Женеве» (под «старшей сестрой» подразумевалась Лига Наций). В 1992 г. МОК подписал соглашение о сотрудничестве с Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП), в 1993 г.- с Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), в 1994 г. - с Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ), в 1995 г.- с Программой ООН по международному контролю над наркотиками и предупреждением преступности (ЮНОДК), в 1996 г. - со Всемирной метеорологической организацией (ВМО), Всемирным банком и Программой развития ООН (ПРООН), в 1997 г. - со Всемирным почтовым союзом (ВПС) и Продовольственной и сельскохозяйственной организацией (ЮНЕСКО), в 1999 г. - со Всемирной туристской организацией (ВТО). МОК также активно сотрудничает с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), Международным союзом электросвязи (МСЭ), Объединенной программой ООН по ВИД/СПИДу (ЮНЭЙДС) и др.. В числе последних примеров эффективного взаимодействия между МОК и специализированными учреждениями ООН - подписание 21 июля 2010 г. в Лозанне нового Меморандума о взаимопонимании в сфере укрепления здорового образа жизни между ВОЗ и МОК.
Перспективным представляется и продолжающееся сотрудничество между МОК и ЮНЕП. В ответ на призыв ЮНЕП разработать в своей сфере деятельности документы, аналогичные Повестке дня на XXI век, принятой в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио- де-Жанейро, Комиссия МОК по спорту и окружающей среде выработала Повестку 21 Олимпийского движения, которая вступила в силу 23 октября 1999 г. В 2005 г. на ее основе экспертами Олимпийского движения и программы ЮНЕП «Спорт и окружающая среда» было разработано Руководство МОК в области спорта и окружающей среды (IOC Man^l on Sport and the Environment) из трех глав для управления процессом подготовки Олимпийских игр с учетом экологических требований, в первую очередь - с учетом принципа устойчивого развития, а в 2006 г. - еще более детальное Руководство в области спорта, окружающей среды и устойчивого развития (IOC Guide on Sport, Environment and Sustainable Development) из пяти глав, где были сформулированы рекомендации спортсменам, тренерам, клубам, федерациям, организаторам спортивных соревнований, зрителям, производителям спортивного оборудования, строительным компаниям и менеджерам спортивных объектов, СМИ.
Характеризуя международную правоспособность МОК, укажем и на признание его особого статуса на международном уровне: Генеральная Ассамблея ООН своей резолюцией 64/3 от 19 октября 2009 г. наделила МОК статусом постоянного наблюдателя. Так была признана заслуга МОК в деятельности по достижению восьми Целей развития тысячелетия, провозглашенных Генеральной Ассамблеей ООН в резолюции 55/2 от 18 сентября 2000 г.. Как было показано выше, МОК уже осуществляет совместную деятельность с целым рядом специализированных учреждений ООН. МОК и его партнеры продолжают разнообразную деятельность на универсальном уровне в таких областях, как гуманитарная помощь, миростроительство, образование, обеспечение гендерного равенства, охрана окружающей среды и борьба с ВИЧ/СПИД. МОК может присутствовать на всех заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН, на которых имеет право выступать и таким образом на новом уровне способствовать развитию спорта.
Список государств, не являющихся членами ООН, образований и организаций, которые получили приглашение участвовать в качестве наблюдателей в сессиях и работе Генеральной Ассамблеи ООН, регулярно пересматривается и дополняется. Ныне действует список от 12 января 2017 г. (документ A/INF/71/5)- в него включены в себя государства, не являющиеся членами ООН (например, Палестина; таким статусом была наделена Швейцария до 2002 г., когда она вступила в ряды членов ООН), государствоподобные образования (Святой Престол, или Ватикан), международные межправительственные организации (например, Африканский союз, Европейский союз, Лига арабских государств, Организация американских государств, Содружество Независимых Государств), а также некоторые международные неправительственные организации (например, МОК, Международный комитет Красного Креста (МККК)). В западной научной литературе МККК, являющийся юридическим лицом, учрежденным в соответствии со швейцарским законодательством, традиционно рассматривается как субъект международного права с «функциональной правосубъектностью, ограниченной выполнением задач, возложенных на Международный комитет в целях защиты жертв войны». В качестве аргументов указывается на признание его особого правового статуса в двустороннем соглашении между МККК и Федеральным советом Швейцарии от 19 марта 1993 г., имеющийся статус наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН, а также наличие нескольких десятков международных соглашений МККК с государствами и со структурами ООН (например, Соглашение между Международным трибуналом по бывшей Югославии и МККК, устанавливающее порядок посещения лиц, удерживаемых Трибуналом 1995 г.).
Имеющиеся сходства позволяют утверждать, что МОК и МККК обладают схожим статусом. Как и МККК, МОК обладает международной правосубъектностью sui generis - ее можно назвать функциональной правосубъектностью, ограниченной выполнением задач по руководству Олимпийским движением. Все обозначенные выше черты современного правового статуса МОК позволяют говорить о наличии у него международной договорной правоспособности, хотя и в ограниченном объеме.
Даже советские авторы, подвергавшие жесткой критике попытки смешения международных и частноправовых договоров за счет расширения круга субъектов международного права и включения в него неправительственных организаций и частных лиц, физических или юридических, которые предпринимали до них и одновременно с ними представители западной доктрины международного права, соглашались с ними в вопросе о свободе договоров: «Международные договоры могут заключаться только государствами или подобными государствам субъектами <...>. Государства являются первоначальными субъектами международного права, создающими это право. Другие субъекты могут создавать нормы международного права, включая право заключать договоры, лишь в той мере, в какой они управомочены на это сообществом государств». Здесь, вероятно, следует сделать уточнение: на современном этапе под свободой договоров необходимо понимать право государств заключать договоры по любому вопросу и самим определять круг участников, не нарушая при этом императивные нормы общего международного права (jus cogens). В прошлом принцип свободы договоров сводился к тому, что инициаторы договора, как правило, могущественные государства определяли его содержание и круг участников, исключая из процесса подготовки и реализации договора колониальные и зависимые страны, вследствие чего сама формулировка - «свобода договоров» - негативно воспринималась многими учеными.
Развивая тезис о возросшей роли международных неправительственных организаций в содействии решению глобальных задач, А.Н. Талалаев в Книге 3 своего фундаментального труда «Право международных договоров», посвященной договорам с участием международных организаций, отмечает: «Идет процесс признания международной правоспособности МНПО и имеется объективная необходимость в более широкой международно-правовой регламентации их деятельности, в предоставлении им такой правоспособности <...>, какая необходима для их нормального функционирования».
Следовательно, сохраняется надежда на то, что в будущем при разработке Дополнительного протокола о реорганизации контрольного механизма Международной конвенции о борьбе с допингом в спорте, сообщество государств может управомочить МОК присоединиться к Конвенции 2005 г. Тогда его влияние на процесс принятия решений возрастет, и, возможно, он уже не будет ограничиваться скромной ролью консультативной организации, приглашаемой на Конференцию сторон в соответствии со ст.29 Конвенции 2005 г., а будет выступать в качестве одной из ее сторон.
Если в процесс совершенствования современной глобальной антидопинговой системы будут одновременно вовлечены МОК, ВАДА и государства-участники Конвенции ЮНЕСКО, это будет способствовать успешной реализации задач, которые МОК сформулировал в «Олимпийской повестке дня — 2020» от 9 декабря 2014 г., призванной формировать будущее Олимпийского движения, в частности в рекомендациях 15 (защита «чистых» спортсменов) и 20 (формирование стратегических партнерств между МОК и международными межправительственными организациями). Тезис о жизненно необходимом сотрудничестве между Олимпийским движением и правительствами государств МОК повторил и в Декларации 5-го Олимпийского саммита от 8 октября 2016 г.
В целях повышения эффективности международной антидопинговой системы, предусмотренной Конвенцией 2005 г., государства - участники могли бы внести изменения в раздел VI «Мониторинг Конвенции» и осуществить реорганизацию довольного слабого контрольного механизма, который существовал до сих пор. Такой план действий соответствует интересам России, в частности, рекомендациям 3 и 4, сформулированным в разделе V Национального плана борьбы с допингом в российском спорте, который был принят Независимой общественной антидопинговой комиссией 1 февраля 2017 г.[23]
Назрела объективная необходимость более полно обозначить функции и полномочия Конференции сторон, а также учредить ряд иных органов с контрольными полномочиями в рассматриваемой сфере для достижения обеспечения успешной реализации Конвенции 2005 г. К участию в Конвенции наряду с государствами следует пригласить и Международный олимпийский комитет.
В качестве главных органов Организации могут функционировать Конференция сторон, Исполнительный совет и Технический секретариат, который, возможно, мог бы включать Международный центр данных.
Конференция сторон была и остается высшим представительным органом Организации по смыслу ст. 28 Конвенции 2005 г. В настоящее время ее очередные сессии проводятся раз в два год, однако стороны Конвенции примут соответствующее решение, она может созываться и чаще, возможно, каждый год, подобно Генеральной Ассамблее ООН (ст.20 Устава Организации Объединенных Наций 1945 г.). На Конференции сторон каждый член Организации наделен одним голосом, включая Международный олимпийский комитет.
Исполнительный совет мог бы выступать в качестве органа, подотчетного Конференции сторон и осуществляющего исполнительные функции, как следует из его названия с тем, чтобы обеспечить надлежащее осуществление решения Конференции сторон. Сколько членов должно быть представлено в составе Исполнительного совета и какой принцип должен быть положен в основу его формирования? Эти вопросы открыты для обсуждения. В подобных ситуациях государства руководствуются принципом справедливого географического представительства (например, по определенному количеству представителей от всех регионов земного шара- от Восточной Европы, Северной Америки и Западной Европы, Африки, Латинской Америки и Карибского бассейна, Ближнего Востока и Южной Азии, Юго-Восточной Азии, Тихоокеанского региона и Дальнего Востока), однако представляется возможным использование и иных подходов к решению вопроса о порядке формирования главного исполнительного органа и количестве его членов. Бюро призвано собираться для решения всех возникающих в периоды между сессиями Конференции сторон так часто, как это может потребоваться для выполнения своих полномочий и функций.
Технический секретариат мог бы состоять из Генерального директора - его руководителя и главного административного должностного лица, и такого научного, технического и иного персонала, который может потребоваться. Генеральный директор назначался бы Конференцией сторон по рекомендации Бюро на определенный срок, который сочтут разумным стороны Конвенции 2005 г. Генеральный директор был бы подотчетен Конференции сторон и Исполнительному совету в отношении назначения персонала и организации и функционирования Технического секретариата.
В случае, если МОК присоединится к Конвенции 2005 г., возникает необходимость убрать упоминание о нем из ст. 29 «Консультативная организация и наблюдатели на Конференции сторон», поскольку его статус возрастет от наблюдателя на Конференции сторон до полноправного участника Конвенции 2005 г.
В функции Конференции сторон наряду с рассмотрением раз в два года докладов государств-участников о мерах, принятых ими в целях выполнения положений Конвенции 2005 г., следует включить рассмотрение доклада ВАДА о соблюдении Всемирного антидопингового кодекса теми субъектами, на кого распространяются его требования. Напомним, в настоящее время Всемирный антидопинговый кодекс ВАДА официально признан 36 международными федерациями олимпийских видов спорта, 204 национальными олимпийскими комитетами, 139 национальными антидопинговыми организациями.
Отсутствие на современном этапе такого полномочия Конференции сторон, как рассмотрение регулярных докладов ВАДА, не может не удивлять. Ст.30 в ее нынешнем виде содержит упоминание о направлении в ВАДА просьбы о представлении доклада об осуществлении Кодекса для его рассмотрения на каждой сессии. Аналогичным образом в п.6 ст. 10 пересмотренного в 2016 г. устава ВАДА заявлено, что ВАДА публикует доклад о своей деятельности, доходах и убытках, однако нет упоминания о том, что Агентство в обязательном порядке направляет его Конференции сторон для изучения.
Кроме того, наряду с таким полномочием, как рассмотрение и утверждение поправок к Запрещенному списку и Стандартам выдачи разрешений на терапевтическое использование запрещенных субстанций, принятых ВАДА, Конференцию сторон следует наделить полномочием утверждать поправки в Международный стандарт для лабораторий и Международный стандарт для тестирования, включающий планирование проведения тестов, взятие проб, обращение с пробами и транспортировку проб в лабораторию. Два последних из перечисленных стандартов необходимо включить соответственно в Приложение III и Приложение IV к Конвенции 2005 г. Сейчас Запрещенный список, включающий запрещенные субстанции и запрещенные методы, и Стандарты выдачи разрешений на терапевтическое использование, включены соответственно в Приложения I и II к Конвенции и являются ее неотъемлемой частью в то время, как Международный стандарт для лабораторий и Международный стандарт для тестирования включен в Добавления 2 и 3 к Конвенции, приводятся для сведения н не являются неотъемлемыми частями Конвенции. Такое деление международных стандартов на юридически обязательные приложения и рекомендательные добавления к Конвенции 2005 г. представляется необоснованным и должно быть упразднено. Для этого необходимо внести изменения в пп. 12 и 13 ст.2 Конвенции, заменив слова «Добавление 2 к настоящей Конвенции» на «Приложение III к настоящей Конвенции», слова «Добавление 3 к настоящей Конвенции» - на «Приложение IV к настоящей Конвенции», а также исключить п.2 ст.4 и превратить п.3 ст.4 в п. 2 ст.4.
Если бы Конференция сторон была уполномочена утверждать предлагаемые ВАДА поправки в Международный стандарт для лабораторий, возможно, на нее можно было возложить и функцию аккредитации национальных антидопинговых лабораторий - все зависит от того, о чем договорятся государства на очередной сессии Конференции сторон.
Соответственно функции, возложенные на Исполнительный совет, наряду с организацией сессий Конференции сторон и контролем за деятельностью Секретариата, должны включать разработку стандарта для лабораторий и стандарта для тестирования, включенных соответственно в Приложение III и Приложение IV к Конвенции 2005 г. Секретариат предположительно будет оказывать административную и техническую поддержку Конференции сторон и Исполнительному совету, ему может быть поручена разработка оперативных руководств по осуществлению тестирования. Если государства-участники Конвенции 2005 г. решат передать функции ВАДА конвенционным органам, наиболее подходящим на эту роль представляется Секретариат, т.к. он будет работать на постоянной основе, а не сессионно. Можно было бы включить в текст дополнительного протокола положение о том, что в состав Секретариата в качестве его неотъемлемой части входит Международный центр данных - координационный центр для хранения и обработки данных - по аналогии с теми полномочиями, которые предусмотрены ст. 4 Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 г. Тогда эксплуатация Международного центра данных могла бы включать в себя администрирование программы АДАМС по сбору и хранению данных о местонахождении спортсменов, пройденных допинг-тестах и их результатах, разрешениях на терапевтическое использование препаратов. Впрочем, решение, столь заметно расширяющее государственное влияние на международный спорт, может быть расценено как неприемлемое со стороны Олимпийского движения. В процессе поиска полезных новаций все вовлеченные стороны, конечно, должны демонстрировать готовность к компромиссу и искать разумный баланс в распределении контрольных полномочий.
ЗАХАРОВА Лариса Ивановна
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»