Понятие и основные принципы международно-правового управления рыболовством

Понятие «международно-правовое управление ры­боловством».

Деятельность государств, связанная с добычей живых ресурсов Мирового океана, в настоящее время достаточно эффективно регулируется нормами международного права. Отношения между субъектами международного права, связан­ные с рыболовством, как в отечественной, так и в зарубежной доктрине традиционно принято относить к предмету между­народного морского права. Как представляется, в рамках этой отрасли можно выделить самостоятельную подотрасль, ко­торую уместно назвать «международно-правовое управление рыболовством». Под ней понимается комплекс международ­но-правовых норм, направленных на целенаправленное воз­действие на государства в целях организации и координации их деятельности в процессе охраны, воспроизводства, опти­мального использования, изучения морских живых ресурсов, а также предотвращения загрязнения морской среды.

В международном праве термин «управление» широко применяется в различных отраслях этой правовой системы.

В настоящее время наиболее часто он употребляется при рас­смотрении проблем, связанных с международно-правовой охраной окружающей среды, использованием природных ресурсов, в международном морском, воздушном и косми­ческом праве. Однако термин «международное управление» юридической науке известен достаточно давно. В частности, видный отечественный юрист-международник Ф.Ф. Мартенс под международным управлением понимал «свободную де­ятельность государств в области международного общения ввиду достижения ими жизненных своих целей в пределах, поставленных международным правом». В современном по­нимании международное управление - это регулирующая де­ятельность в целом, вся деятельность по целенаправленному воздействию со стороны субъектов международного права на международные отношения.

Термин «управление» в контексте рыболовства в доктри­не международного права рассматривается с трех позиций.

1. Управление морскими живыми ресурсами. Этот термин нашел свое отражение в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих видов рыб и управления ими 1995 г. и в ряде региональных соглашений по вопросам рыболовства. Однако определения данного термина нет ни в одном международно-правовом акте.

Как замечает А.Н. Вылегжанин, «смысл управления морскими биоресурсами состоит в обеспечении на междуна­родно-правовом или национально-законодательном уровне мер такого воздействия на запас рыб, иных биоресурсов, при котором стимулируется их высокий темп производства». Он выделяет шесть слагаемых управления морскими живыми ресурсами: а) экологический компонент; б) оценка состояния запасов морских биологических ресурсов, их мониторинг; в) определение объемов максимального устойчивого вылова; г) экономический компонент; д) регулирование рыболовства; е) институциональный компонент.

Некоторые зарубежные авторы также употребляют тер­мин «управление морскими живыми ресурсами». В частности, австралийские юристы Г.Л. Роуз и Б. Миллиган, рассматривая правовые проблемы устойчивого рыболовства в Антарктике, особо подчеркивают важность управления морскими живы­ми ресурсами на этой территории. Британские специалисты К. Тайдеман и И. Лачман также говорят об управлении мор­скими живыми ресурсами, исследуя проблемы рыболовства в Гибралтаре.

2. Управление запасами морских живых ресурсов. Данный термин употребляется, как правило, в зарубежной литературе. В международно-правовых актах он не нашел своего закрепле­ния. В частности, Р.Р. Черчилль и А.В. Лоу (Великобритания), рассматривая вопросы рыболовства в морском праве, отмеча­ют, что государства сотрудничают по управлению запасами посредством трех уровней: заключением двусторонних дого­воренностей, созданием двусторонних комиссий, созданием региональных организаций по рыболовству.

Указанный термин схож по своему содержанию с «управ­лением морскими живыми ресурсами». Однако в нем речь идет, в большей степени, о сохранении ресурсов и их рацио­нальном использовании, т.е. ключевой и основной компонент - экологический, в то время как управление морскими живы­ми ресурсами, на наш взгляд, включает в себя более широкий круг вопросов.

3. Управление рыболовством. Этот термин активно ис­пользуется в последнее время в международных документах, в рамках международных организаций и конференций, в на­циональном законодательстве государств, а также в доктрине международного права. Кроме того, все региональные органи­зации, компетенция которых касается проблемы рыболовства, официально именуются в ФАО общим термином «Региональ­ные организации по управлению рыболовством» (Regional Fisheries Management Organizations).

В частности, он нашел свое отражение в Кодексе ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г. (ст. 7 «Управление рыболовством»), в Добровольных руководящих принципах ФАО в отношении действий государства флага 2014 г. (пп. 11-13 «Управление рыболовством»). Кроме этого, указанный термин предусмотрен в Конвенции о сохранении промысло­вых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управлении ими 2009 г. (ст. 2 этого акта закрепляет, что цель Конвенции состоит в применении осмотрительного и экоси­стемного подходов к управлению рыболовством). В то же вре­мя, определения данного термина в международно-правовых актах и актах рекомендательного характера нет.

Следует отметить, что в международном праве существу­ет также установившееся понятие «региональные организа­ции по управлению рыболовством».

По мнению К.А. Бекяшева, под управлением рыболов­ством следует понимать «целенаправленное волевое воздей­ствие на субъекты промысла в целях организации и коорди­нации их деятельности в процессе охраны, воспроизводства оптимального использования ресурсов, изучения и таксации их, предотвращения загрязнения морской среды».

Международное управление рыболовством осуществля­ется посредством заключения государствами международных договоров и созданием соответствующих региональных орга­низаций по управлению рыболовством.

Важным элементом управления рыболовством является регулирование рыболовства. Это два разных понятия и сме­шивать их или ставить знак равенства не стоит. Как отмечает К.А. Бекяшев, «во-первых, управление по сравнению с регули­рованием является категорией общего характера и состоит из ряда отдельных частей. Оно включает мероприятия по охра­не, воспроизводству ресурсов, оценке запасов, защите их от за­грязнения и заражения и т.д. Регулирование является частью управления... Во-вторых, переход от простого регулирования к другим формам управления возникает там и тогда, где и когда отношения по поводу использования живых морских ресур­сов осложнены необходимостью принятия более масштабных и эффективных (по сравнению с охраной ресурсов) мер (вклю­чая разведение и акклиматизацию рыб, защиту ресурсов от за­грязнения и др.). Предельное осложнение взаимоотношений государств по поводу использования ресурсов и необходи­мость рационального, взаимовыгодного использования ресур­сов породили организацию и внедрение чрезвычайно слож­ной и тонкой сети новых организационных отношений.

Следует отметить, что основные принципы управления морским рыболовством были согласованы на Всемирной кон­ференции ФАО по управлению и развитию рыболовства 1984 г. и отражены в принятой «Стратегии в области управления и развития рыболовства».

Как отмечает Е.Г. Норинов, «в международных доку­ментах о сотрудничестве в области регулирования рыбохо­зяйственной деятельностью все чаще фигурирует термин «управление» в различных его интерпретациях: управление рыболовством (промыслом), управление морскими живыми ресурсами, управление экосистемой и др. Эти понятия по­рождены разными подходами к данной проблеме и неодно­значной оценкой роли и возможностей человека в отношени­ях с природой. Тем не менее, по мнению экспертов, несмотря на разночтения в понятиях большинство документов пресле­дует общую цель - сохранение и рациональное использование морских живых ресурсов».

Как представляется, в настоящее время более уместно говорить именно об управлении рыболовством как наиболее широком понятии. Современное международно-правовое управление рыболовством - это не только отношения между государствами, международными организациями и другими субъектами международного права, связанные с вопросами сохранения и использования морских живых ресурсов, опре­деления общего допустимого улова или возможного вылова, прав на добычу таких ресурсов и т.д. В широком смысле, по­мимо перечисленных, международно-правовое управление рыболовством включает в себя также отношения, касающиеся правового режима промысла и деятельности государств, соз­дания морских охраняемых районов, запрета на использова­ние определенных орудий лова, борьбы с ННН промыслом, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, безопасности рыболовных судов в районах промысла, мари- культуры и др.

Стоит согласиться с мнением Е.Г. Норинова, который ут­верждает, что «управление рыболовством связано с необходи­мостью принятия решений относительно количества и типов судов (промысловое усилие), видов используемого промысло­вого вооружения (ограничения типов орудий лова, размеров и формы ячеи), величины разрешаемого улова (квоты), времени и места промысла (ограничения по районам и срокам), назна­чения и использования уловов». Таким образом, указанный автор разделяет позицию по включению в термин «управле­ние рыболовством» более широкого круга вопросов, чем в по­нятия «управление морскими живыми ресурсами» и «управ­ление запасами морских живых ресурсов».

Схожие взгляды на управление рыболовством выска­зывает Г. Найт (США), отмечая, что цели такого управления заключаются в обеспечении максимальной добычи морских ресурсов; максимальном возмещении экономических затрат; ухода от международных конфликтов; обеспечении макси­мальной занятости рыбаков; справедливом распределении ре­сурсов; развитии знаний о ресурсах и разработке технологий; создании приемлемых условий промысла живых ресурсов и др.¹⁵ Кроме того, управлению морским рыболовством была посвящена монография Дж. Гулланда (США), в которой автор подчеркивает, что основная задача управления рыболовством сводится к распределению ресурсов между государствами.

Таким образом, под международно-правовым управ­лением рыболовством следует понимать деятельность госу­дарств и международных организаций по целенаправленному волевому воздействию на субъектов промысла в целях органи­зации и координации их деятельности в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, оптимального использования морских живых ресурсов, регулирования труда членов экипа­жей рыболовных судов, обеспечения безопасности мореплава­ния и т.д.

Принципы международно-правового управления рыболовством.

Принцип от лат. principium переводится на русский язык как первый. Впервые в лексикон его ввел древнегреческий философ Анаксимандр (619-548 гг. до н.э.). Принцип - это те­оретическое обобщение наиболее существенного, типичного, выражающего закономерности, находящиеся в основе какой- либо системы. По мнению Т.В. Кашаниной, принципы воз­никают лишь на определенном этапе развития права, непо­средственно связанном с появление развитого юридического мышления.

«Международное право, естественно, основывается на том принципе, - писал Ш. Монтескье, - согласно которому различ­ные народы должны во имя мира делать друг другу как можно более добра, а во имя войны причинять насколько возможно менее зла, не нарушая при этом своих истинных интересов... Международное право имеется у всех народов, оно есть даже у ирокезов, поедающих своих пленников: они отправляют и принимают послов, у них существуют определенные прави­ла ведения войны и поведения в период мира; плохо только то, что это международное право основано не на истинных принципах».

Принципы международного права выражают основопо­лагающие идеи, цели, стержневые положения международ­ного права. Они проявляются в устойчивой международной юридической практике, способствуют поддержанию внутрен­не согласованной и эффективной системы международного права.

Международно-правовое управление рыболовством осу­ществляется на основе основных, межотраслевых и отраслевых (специальных) принципов.

Основные принципы международного права являются ко­ренными требованиями наиболее общего характера, признан­ными всеми государствами как нормы jus cogens, обладающи­ми высшей юридической силой и имеющими универсальную сферу действия.

Как известно, основные принципы международного пра­ва закреплены в Уставе ООН, подтверждены в Декларации 1970 г. и Заключительном акте СБСЕ 1975 г., Таковыми яв­ляются следующие 10 принципов: неприменение силы или угрозы силой; мирное разрешение споров; невмешательство; сотрудничество; равноправие и самоопределение народов; суверенное равенство государств; нерушимость границ; терри­ториальная целостность государств; уважение прав и свобод человека; добросовестное выполнение международных обязательств.

Основные принципы международного права носят им­перативный характер, являются нормами jus cogens и пред­усматривают обязательства erga omnes, т.е. обязательства в отношении всех и каждого из членов межгосударственного сообщества. Как справедливо отмечает С.В. Черниченко, они «объединяют нормы международного права различного уров­ня, распространяющие своё действие на тех или иных участ­ников межгосударственных отношений, в единую правовую систему. Они представляют собой своеобразное цементирую­щее начало среди огромного количества норм международно­го права, обязывающих различных его субъектов».

О том, что основные принципы международного права являются регуляторами международных отношений в обла­сти рыболовства, указывается во многих универсальных, реги­ональных и двусторонних договорах. Напомним о некоторых из них.

Так, в преамбуле Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. подчеркивается о том, что «кодификация и прогрессив­ное развитие морского права, достигнутое в настоящей Кон­венции, будут... содействовать экономическому и социально­му прогрессу всех народов мира в соответствии с принципами Организации Объединенных наций, изложенным в ее Уставе».

В преамбуле Соглашения ООН о трансграничных рыбных запасах и запасах далеко мигрирующих видов 1995 г. государ­ства-участники этого Соглашения закрепили свою решимость «совершенствовать сотрудничество между государствами».

В Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. под­черкивается необходимость поощрения международного, регионального и глобального сотрудничества между госу­дарствами и межправительственными организациями в деле сохранения биологического разнообразия и устойчивого ис­пользования его компонентов (п.15 Преамбулы).

О необходимости поощрения международного сотрудни­чества в отношении использования морских живых ресурсов говорится в п.4 преамбулы Конвенции о будущем многосто­роннем сотрудничестве в области рыболовства в северо-запад­ной части Атлантического океана 1978 г.

Соглашение между правительствами СССР и Канады о взаимных отношениях в области рыболовства 1984 г. уделяет большое внимание применению принципа сотрудничества в области рыболовства и, в частности, расширению их экономи­ческого сотрудничества в этой области (п.7 Преамбулы).

Межотраслевые принципы охватывают две и более смеж­ных отраслей международного права. Например, принципы охраны окружающей среды, устойчивого использования при­родных ресурсов являются одним из основных принципов международного экологического и морского права.

Классифицировать межотраслевые принципы, касаю­щиеся международно-правового управления рыболовством, можно по следующим трем признакам:

а)  по направлениям правового регулирования они бы­вают регулятивными и охранительными. Регулятивные уста­навливают права и обязанности субъектов права для упорядо­чения отношений в конкретной сфере (например, в области рыболовства). Задача охранительных принципов сводится к определению мер юридической ответственности за наруше­ние норм и правил рыболовства;

представляется, в этом перечислении содержатся общие принци­пы права и ряд основных принципов международного права.

б)    по функциям межотраслевые принципы бывают ма­териальными, процедурными, процессуальными и исполни­тельными;

в)    по уровням правового регулирования такие принципы регламентируют поведение государств и граждан, занимаю­щихся рыболовством в Мировом океане. Например, согласно ст. 116 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., субъектами деятельности в Мировом океане являются как государства, так и граждане. Они же являются субъектами ответственности на равных основаниях.

Отраслевые принципы отражают специфику отдельно взятой отрасли права. На них, также как и на межотраслевые правовые принципы, накладываются общеправовые принци­пы. Кроме того, отраслевые принципы детализируют и межо­траслевые принципы.

Отраслевые принципы являются основой для любых норм отрасли и непосредственно влияют на их формирова­ние, содержание и развитие. Точное количество принципов международно-правового управления рыболовством устано­вить трудно. Существующая практика дает четкое основание полагать, что наиболее значимыми основными принципами международно-правового управления рыболовством явля­ются принцип устойчивого использования морских живых ресурсов; принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством; принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством.

Нормативное содержание принципа устойчивого ис­пользования морских живых ресурсов заключается в том, что государства при управлении рыболовством должны прини­мать такие меры, которые обеспечивают долгосрочную устой­чивость морских живых ресурсов, предотвращают или устра­няют их чрезмерную эксплуатацию и истощение, сохраняют способность удовлетворять потребности нынешнего и буду­щих поколений в таких ресурсах.

Принцип предосторожного подхода в управлении рыбо­ловством означает, что государства при принятии решений по управлению рыболовством обязаны руководствоваться на­учными данными о состоянии запасов водных биологических ресурсов, а отсутствие таких данных или наличие неподтверж­денных данных не может служить основанием или оправдани­ем для непринятия мер по сохранению ресурсов.

Сущность принципа экосистемного подхода в управле­нии рыболовством заключается в том, что государства при принятии решений по управлению рыболовством обязаны руководствоваться требованиями, основанными на преду­преждении и недопущении причинения вреда другим живым ресурсам, объектам и окружающей среде в целом.

Указанные принципы являются основными началами международно-правового управления рыболовством. Они определяют пути развития и совершенствования междуна­родно-правового управления рыболовством, как одной из важнейших подотраслей международного морского права, обеспечивают осуществление его соответствующих целей и задач. Указанные принципы служат исходной основой для толкования норм, составляющих содержание международно­правового управления рыболовством. Они позволяют собрать разрозненные нормы в единый «кулак» по предметному или функциональному критериям.

Таким образом, отраслевые принципы международно­правового управления рыболовством должны соответствовать следующим требованиям: а) они должны быть закреплены в источниках международного права; б) они должны излагать­ся не разрозненно, а сгруппированы в одном тексте; в) основ­ные отраслевые принципы должны компактно закрепляться в первом разделе основных источников международно-право­вого управления рыболовством. Например, такие принципы изложены в ст. 5 «Общие принципы» Соглашения об осущест­влении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года. При помощи основных отраслевых прин­ципов обеспечивается гармония и согласие в международных рыбохозяйственных отношениях, достигается необходимый баланс интересов между экономической потребностью в ре­сурсах и их рациональным использованием.

Современные принципы международно-правового управления рыболовством формировались в конце XX века под воздействием конкретно-исторических условий развития морского промысла. Они отражают определенный уровень экономического и научно-технического развития промысла и состояния запасов морских живых ресурсов Мирового оке­ана. Однако эти отраслевые принципы, имея общественное происхождение, не следуют автоматически за процессами, развивающимися и складывающимися в международных ры­бохозяйственных отношениях. Данные принципы являются относительно самостоятельными правовыми явлениями, и они могут оказывать собственное влияние на развитие между­народного рыболовного права.

Будучи исходными, базовыми положениями, рассматри­ваемые принципы имеют более длительное время действия, чем отдельные нормы международного рыболовного права. Последние создаются и отменяются значительно быстрее, чем формируются и существуют принципы. Поэтому качествен­ными признаками принципов являются их устойчивость, ста­бильность и постоянство.

БЕКЯШЕВ Дамир Камильевич
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права МГИМО (У) МИД России