Гарантии доступа индивидов к международным органам правосудия

Процедура индивидуальных обращений к международ­ным органам, осуществляющим контроль исполнения госу­дарствами международно-правовых обязательств, является одним из наиболее эффективных инструментов имплемента­ции норм международного права в сфере защиты прав чело­века.

Отсутствие прямого доступа индивида к международно­му органу по правам человека, как правило, рассматривается учеными-международниками в качестве одной из основных проблем такого органа, стоящих на пути повышения его эф­фективности. Кроме того, процедура индивидуальных обра­щений выполняет еще одну функцию: она непосредственно реализует право индивидов на доступ к правосудию, когда оно не может быть обеспечено национальными органами.

Уже в 1967 году нобелевский лауреат Р. Кассин утверждал, что если и остаются еще на земле значительные территории, где миллионы мужчин и женщин не смеют обратиться с ма­лейшей жалобой или помыслить о том, что защита права воз­можна, то таких территорий становится меньше день ото дня. За последние два десятилетия компетенция различных субре­гиональных, региональных и универсальных международных органов расширилась таким образом, чтобы предоставить воз­можность отдельным индивидам и группам лиц обращаться с жалобой на нарушение их прав и свобод. Наиболее интерес­ной является тенденция развития институтов экономических сообществ, которые все чаще включают в свою компетенцию рассмотрение индивидуальных жалоб, непосредственно каса­ющихся вопросов прав человека.

Условия обращения индивидов к основным международ­ным органам по правам человека получили освещение в тру­дах таких российских ученых по международному праву, как А. Х. Абашидзе, А. С. Автономова, Д. В. Афанасьева, Л. Гар- лицкого, С. А. Горшковой, В. А. Карташкина, А. И. Ковлера, Г. И. Конь, Г. Е. Лукьянцева, К. А. Пантелеевой, Ю. В. Самович, Л. Н. Шестакова, М. Л. Энтина и других. Данные авторы рас­сматривали историю возникновения процедуры обращения индивидов к международным органам, практику применения такими органами критериев приемлемости при обращении индивидов, возможные пути реформирования институтов.

Тем не менее, условия обращения к международным орга­нам недостаточно анализируются с точки зрения реализации права на доступ к правосудию. Особенно остро этот вопрос возникает в связи с реформированием Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ). Насколько данный между­народный орган осуществляет реализацию права на доступ к правосудию и придерживается тех стандартов, которые вы­работаны им самим в отношении доступа к национальному правосудию?

В рамках данной статьи право на доступ к правосудию рассматривается как равная возможность любого заинтересо­ванного лица беспрепятственно обратиться к судебным или иным механизмам отправления правосудия и принять уча­стие в процессе рассмотрения дела. Исходя из практики меж­дународных органов по правам человека, узкий круг субъектов обращения; короткие сроки обращения; отказ от рассмотре­ния определенных групп дел; отсутствие гарантий оказания правовой помощи; отсутствие возможности лица предста­вить свое дело; а также излишний формализм в практике ор­гана правосудия и негибкое применение условий приемлемо­сти жалобы способны стать препятствием на пути индивида к правосудию.

Правовое регулирование доступа к международным ор­ганам не может быть абсолютно идентичным регулированию доступа к национальному правосудию. Во-первых, право ин­дивида на доступ к международному органувсегда обусловле­но наличием согласия государствана рассмотрение поданных в отношении него индивидуальных жалоб. В связи с этим в за­рубежной правовой литературе высказывается точка зрения, в соответствии с которой право на доступ индивидов к между­народным органам не может рассматриваться как междуна­родно-правовой обычай. Во-вторых, международные органы правосудия создаются в основном в качестве субсидиарных органов. Следовательно, одним из основных условий прием­лемости жалобы в международные органы является исчерпа­ние эффективных внутригосударственных средств правовой защиты.

Стоит отметить, что и в отношении двух указанных осо­бенностей появляются исключения. Так, при создании Суда Восточной Африки и Суда ЭКОВАС было намеренно опуще­но требование об исчерпании внутренних мер защиты .Бла­годаря этому международные органы смогли стать ближе к заявителям. Кроме того, Суд Восточной Африки, несмотря на отсутствие у него юрисдикции рассматривать индивидуаль­ные жалобы о нарушении прав человека, вывел такую компе­тенцию на основании принципа верховенства права, заложен­ного в основу соглашения сообщества.

В соответствии с Пояснительным докладом к Протоко­лу №14 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Европейская конвенция) цен­ность сохранения права каждого индивида на обращение к ЕСПЧ была положена в основу реформирования данного института. В своей практике ЕСПЧ также указывает, что право на беспрепятственное обращение к данному органу происте­кает из самой сути создания возможности для индивидов об­ращаться к нему. Оно включает в себя обязанность государств не препятствовать лицу эффективно представлять и добивать­ся решения по своей жалобе.

В тоже время современный вектор развития ЕСПЧ далеко не всегда отражает заявленные данным международным ор­ганом ценности. Изначально ЕСПЧ можно было рассматри­вать как самый доступный для обращения орган, поскольку его юрисдикция по рассмотрению индивидуальных жалоб не была факультативной, а с упразднением Европейской ко­миссии по правам человека индивидам был открыт прямой доступ в ЕСПЧ. Тем не менее, в настоящее время условия об­ращения в ЕСПЧ являются одними из наиболее жестких по сравнению с другими органами по правам человека. Можно рассмотреть несколько критериев, в отношении которых про­является данная тенденция.

Субъект обращения. Прежде всего, субъектом обраще­ния в ЕСПЧ является прямая или косвенная жертва, т.е. лицо, которое было затронуто нарушением. В тоже время субъек­том обращения к другим региональным органам по правам человека могут любые лица или группы лиц, вне зависимости от их статуса жертвы. Африканский суд принимает жало­бы, частично основанные на СМИ, а частично на материалах, полученных от свидетелей и жертв правонарушения. Такая практика позволяет обращаться в защиту жертв других лиц, например, представителей некоммерческих организаций (на­циональных и иностранных), поскольку жертвы нарушения в силу отсутствия информации, финансовых средств, физиче­ской невозможности, страха не могут самостоятельно напра­вить жалобу в суд.

Срок обращения. Установление определенного срока обращения отвечает целям принципа правовой определенно­сти, однако применение правил о сроке обращения не должно приводить к ограничению возможности индивида воспользо­ваться средством защиты. ЕСПЧ в своей практике указывает, что сам по себе короткий срок может не являться нарушением права на доступ к суду, это во многом зависит от других обсто­ятельств, например, наличия у лица права восстановить про­пущенный срок. То есть при достаточно гибком применении даже короткого срока обращения право на доступ к правосу­дию может быть обеспечено.

Среди всех международных органов, рассматривающих обращения индивидов о нарушении прав человека, только два имеют такой же срок обращения, который еще сохраняется у ЕСПЧ - 6 месяцев. Комитет ООН по экономическим, со­циальным и культурным правам и Комитет ООН по правам ребенка имеют срок обращения в 1 год. Другие органы при­нимают обращения в течение более продолжительного пе­риода, при этом срок обращения не редко установлен гибко, например, формулировкой «разумный срок». Единственным органом с более коротким сроком обращения, чем 6 месяцев, является Суд Восточной Африки (срок обращения составляет 2 месяца). Тем не менее, данный срок стал результатом рефор­мы, целью которой было ограничить компетенцию суда в от­ношении рассмотрения индивидуальных обращений. Рефор­ма была проведена по инициативе государства Кения, которое стремилось избежать неблагоприятных для него последствий решений указанного органа. Первая палата Суда, осознавая, ничтожность такого срока стремится расширить возможности индивидов обратиться к суду, но это не всегда поддерживает апелляционная инстанция.

В соответствии с Протоколом № 15 к ЕКПЧ срок обраще­ния в ЕСПЧ должен уменьшиться с 6 месяцев до 4 месяцев. При этом ЕСПЧ в своих решениях жестко применяет крите­рий истечения срока обращения, исключением из которого являются только длящиеся ситуации. В частности, обращение индивида на национальном уровне к инстанциям, которые ЕСПЧ рассматривает в качестве чрезвычайных или не обла­дающих полномочиями для эффективного восстановления заявителя в правах, а также несвоевременные жалобы во вну­тригосударственные органы не продляют срока обращения в ЕСПЧ. Таким образом, заявитель должен знать, какие органы в соответствии со своей практикой ЕСПЧ считает последними необходимыми для исчерпания. В противном случае он мо­жет оказаться в ситуации, когда прибегнув к чрезвычайному средству защиты и ожидая принятия решения по его делу, его последующая жалоба в ЕСПЧ окажется неприемлемой. Такое применение положений данного условия приемлемости явля­ется политикой ЕСПЧ, он может заявить об истечении срока даже в том случае, когда об этом не заявляло государство.

В ответ на предложения о сокращении срока ЕСПЧ ука­зал, что это возможно в условиях современного цифрового общества, учитывая существования эквивалентных сроков об­ращения к национальным органам правосудия. Тем не ме­нее, при доступе к международным органам правосудия необ­ходимо принимать во внимание, что существует значительное различие в информированности индивидов о национальных и международных механизмах защиты своих прав и условиях обращения к ним. Даже в условиях цифрового общества, как справедливо отметил Суд Европейского Союза, электронные механизмы электронные механизмы нельзя признать практи­чески доступными для каждого индивида. Более короткий срок обращения накладывается на другие условия приемле­мости, требующие серьезной подготовки жалобы и знания особенностей функционирования ЕСПЧ и его практики.

Жалобы с незначительным ущербом.Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам является единственным органом, который помимо ЕСПЧ может отка­зывать в рассмотрении сообщения, если оно не свидетельству­ет о явном ущемлении прав его автора.

В соответствии с Протоколом № 14 к Европейской кон­венции ЕСПЧ получил правомочие отказывать индивидам в рассмотрении жалобы, если заявитель не понес значитель­ного ущерба. Критерий был подготовлен практикой самого ЕСПЧ, но был встречен критикой со стороны ряда юристов. В Пояснительном докладе к Протоколу было указано, что це­лью данного критерия является сосредоточения внимания ЕСПЧ на дела, которые оправдывают рассмотрение их по су­ществу. Целесообразность расходования судебных ресурсов в данном случае была поставлена выше ценности права на инди­видуальное обращение к органу правосудия. Тем не менее, на тот момент рассматриваемый критерий был в некоторой сте­пени сбалансирован тем, что не мог быть применен в случае, если этого требовал принцип уважения прав человека либо дело не было надлежащимобразом рассмотрено внутригосу­дарственным судом.

Протокол № 15 к Европейской конвенции, который еще не был ратифицирован всеми государствами-участниками Совета Европы, должен отказаться от второго исключения. Таким образом, вне зависимости от того, было ли дело рас­смотрено внутригосударственным судом, ЕСПЧ может отка­заться от его рассмотрения. По убеждению самого ЕСПЧ в настоящее время изменение или дополнение критериев при­емлемости жалобы не окажет сильного влияния на решение проблемы чрезмерной загруженности данного органа. Эта по­зиция была выражена перед Конференцией высокого уровня государств-участников Совета Европы в Брайтоне 2012 года. Пропорциональность ограничений прав человека заявленной цели, с точки зрения практики рассматриваемого органа, яв­ляется одним из основных критериев признания такого огра­ничения допустимым. Учитывая, что результатом примене­ния критерия незначительного ущерба без одной из защитных оговоров будет означать для заявителя отказ в правосудии, данное изменение можно рассматривать как непропорцио­нальное.

Гарантии правовой помощи. Одной из самых большим проблем доступности международных органов является от­сутствие или недостаточность предоставляемой индивидам бесплатной правовой помощи. Принципиальным моментом для рассмотрения жалобы международным органом является признание ее приемлемой, и чем более строго установлены правила приемлемости жалобы, тем важнее индивиду полу­чить юридическую помощь в момент ее составления и пода­чи. ЕСПЧ в своей практике в отношении национальных судов подчеркивал важность доступа к правовой помощи до начала судебного разбирательства. Кроме того, также в отличие от других международных органов по правам человека, при не­соответствии жалобы формальным требованиям ЕСПЧ ее от- клоняет, следовательно, именно момент первого обращения является для заявителя критическим.

Тем не менее, при обращении в ЕСПЧ правовая помощь заявителю предоставляется только после того, как обращение будет передано предполагаемому государству-нарушителю. При этом выплаты предоставляются лишь на поздних этапах рассмотрения дела и расходы не оплачиваются полностью. Сумма выплат фонда при ЕСПЧ низкая и может покрывать лишь часть судебных расходов. Данное положение еще боль­ше осложняется условием обязательного представительства лица квалифицированным юристом на любом слушании Палаты ЕСПЧ, которое отсутствует при участии в процессе в других органах по правам человека. Право представлять себя самому может быть предоставлено по решению ЕСПЧ только в исключительных случаях.

Можно сказать, что ЕСПЧ является уникальным органом, который вынужден функционировать в условиях, отличных от условий других международных органов по правам челове­ка. Об этом свидетельствует огромный поток жалоб, который только в 2016 году составил 53, 500 жалоб, что превышает чис­ло жалоб, поданных за все годы во многие другие междуна­родные органы.

Уникальность ЕСПЧ как органа также отражается в дис­куссии о его функциях. В западной правовой литературе вы­деляется позиция, в соответствии с которой, рассмотрение ин­дивидуальных обращений не является и не должно являться главной функцией ЕСПЧ. Можно выделить следующие ос­новные аргументы в ее защиту. Во-первых, ЕСПЧ изначально задумывался как механизм рассмотрения межгосударствен­ных споров, а не индивидуальных обращений. Во-вторых, данный орган не справляется с существующим потоком жа­лоб, и, следовательно, существует единственный способ оста­ваться эффективным органом - сосредоточить внимание толь­ко на значимых делах для толкования Европейской конвенции делах. И, в-третьих, в настоящее время уже существует тен­денция изменения ЕСПЧ в сторону так называемой «консти­туционной модели», в соответствии с которой суд отходит от рассмотрения незначительных жалоб.

Тем не менее, указанные аргументы не оправдывают от­каз от ценности свободного доступа к правосудию индивидов. ЕСПЧ, созданный для разрешения межгосударственных жа­лоб, стал авторитетным и эффективным органом по защите прав человека с богатой судебной практикой именно благода­ря индивидуальным обращениям. Вместе с тем, современный этап развития ЕСПЧ противоречит общему направлению раз­вития права на доступ к правосудию. Существуют иные меры, не лишающие индивидов доступа к международному органу, но позволяющие повысить его эффективность.

В качестве позитивных тенденций разрешения проблемы уменьшения нагрузки на ЕСПЧ следует считать, например, соединение жалоб заявителей, если они обращаются в связи с одним и тем же нарушением государства. Так процент со­единения жалоб за последние годы в ЕСПЧ значительно уве­личился, что отражается на его результативности. За 2015 год ЕСПЧ вынес 823 решения, рассмотрев таким образом 2 441 жалобу Отдельного внимания заслуживает система пилот­ных постановлений и совершенствование системы контроля

Комитета министров за исполнением решений ЕСПЧ, в ре­зультате которой прежде всего внимание государства сосре­дотачивается на системных нарушениях прав человека. При­нятие мер общего характера по таким нарушениям позволяет обеспечивать правосудие на национальном уровне, снижая поток жалоб в международный орган. Именно проблема по­вторяющихся жалоб с точки зрения самого ЕСПЧ является важнейшим элементом, который позволит во многом разгру­зить работу суда.

Создание судебных органов, рассматривающих обраще­ния индивидов в отношении нарушений прав человека, на субрегиональном уровне также может рассматриваться как позитивную тенденцию расширения доступа к международ­ному правосудию. В свое время при решении вопроса о ре­формировании ЕСПЧ идея создания «региональных судов первой инстанции», однако она была отвергнута по причине слишком больших издержек и боязни расхождения судебной практики. Тем не менее, возможен альтернативный вариант - расширение компетенций судов, например, создаваемых в рамках экономических интеграций. Примером является Аф­риканский континент, где до создания Африканского суда по правам человека и народов компетенция судов субрегиональ­ных сообществ была расширена по инициативе государств или самых судов с тем, чтобы рассматривать дела о нарушении международных договоров по правам человека, в которых при­нимают участия государства-члены таких сообществ. Данные органы стоят ближе к заявителю, соответственно, упрощают ему доступ к международному правосудию. Здесь может воз­никать вопрос о параллельной юрисдикции международных судов, в тоже время, его можно разрешить используя обычное для международных органов по правам человека ограничения при обращение - жалоба не должна быть аналогичной той, что уже была рассмотрена другим международным органом.

Таким образом, на фоне общего увеличения гарантий права на доступ к международным органам правосудия на­блюдается снижение эффективности ЕСПЧ, как органа, реализующего право на доступ к правосудию. Стандарты рассматриваемого права, принятые ЕСПЧ в отношении на­циональных органов правосудия, не используются в должной мере при решении вопроса о доступности самого междуна­родного органа. Такие важные элементы права на доступ к правосудию, как право на обращение в суд заинтересованным лицом; запрет дискриминации при определении условий об­ращения к правосудию; наличие достаточного срока для об­ращения в суд; право на бесплатную правовую помощь, когда этого требуют интересы правосудия; право на обоснованные и разумные судебные расходы; право на представление своего дела в ходе его рассмотрения должны обеспечиваться при установлении права на индивидуальное обращение в между­народные органы. В противном случае формальное закрепле­ние за индивидом возможности обратиться в международные органы не может являться реализацией права на доступ к правосудию.


КОРПЕН Анна Сергеевна
аспирант Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»



Международное право

Рекомендуем почитать международное право

О нашем сайте

Информация на сайте предоставлена исключительно в ознакомительных целях. Перед принятием какого-либо решения проконсультируйтесь с юристом. Руководство сайта не несет ответственности за использование размещенной на сайте информации.


©2018-2019 Advokat-Consultant-online24.ru - Юридические консультации. Все права защищены.
Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.