Трудовое законодательство переживает важный этап развития - меняются подходы к профессиональной подготовке, доп
Дополнительному профессиональному образованию и оценке квалификации работников. Введение новой системы независимой оценки квалификации с 1 января 2017 г. ставит некоторые вопросы теоретического и практического характера о соотношении с существующими формами оценки квалификации, в частности, с аттестацией и сертификацией персонала. Сравнительное исследование различных форм оценки квалификации персонала представляет научный и практический интерес.
Основой национальной системы квалификаций должны стать профессиональные стандарты. В настоящее время разработано свыше 800 профессиональных стандартов, перечень которых представлен на сайте Министерства труда Российской Федерации. Требования, предъявляемые профессиональными стандартами к уровню квалификации работника, должны быть стимулом, побуждающим к повышению квалификации. До последнего времени дискутировался вопрос об обязательном или рекомендательном характере профессиональных стандартов Некоторая ясность появилась с принятием Федерального закона РФ от 2 мая 2015 г. № 122 «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ и статьи 11 и 73 Федерального закона РФ «Об образовании в Российской Федерации», вступившего в силу с 1 июля 2016 г.. Трудовой кодекс РФ пополнился новыми статьями 195.2, 195.3, согласно которым профессиональные стандарты обязательны для применения работодателями в части требований к квалификации только в том случае, если кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации установлены требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции. Если обязательность применения стандартов не установлена, они являются рекомендательными и используются работодателями в качестве ориентира для определения требований к квалификации работников. Обязательные требования к квалификации в настоящее время предусмотрены для ряда категорий работников: педагогических, медицинских, фармацевтических работников, государственных гражданских и муниципальных служащих, аудиторов, главных бухгалтеров кредитных и не кредитных финансовых учреждений, главных бухгалтеров в открытых акционерных обществах, страховых компаниях, негосударственных пенсионных фондах и некоторых других. Кроме того, ч. 2 ст. 57 ТК РФ устанавливает, что квалификационные требования к работникам должны соответствовать требованиям профессиональных стандартов, если выполнение работ по определенным профессиям, должностям дает право на предоставление компенсаций и льгот либо влечет ограничения. Такие требования установлены, например, ст. 330.2 ТК РФ. Обязательность требований к квалификации в ст. 195.3 ТК РФ не ставится в зависимость от формы собственности и организационно-правовой формы компаний. Однако Федеральным законом РФ от 2 мая 2015 г. № 122-ФЗ допускалось установление особенностей применения профессиональных стандартов. Особенности были предусмотрены Постановлением Правительства РФ от 27 июня 2016 г. № 584 в отношении государственных внебюджетных фондов, государственных, муниципальных учреждений и унитарных предприятий, государственных корпораций, компаний и хозяйственных обществ, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности. Для этих организаций требования профессиональных стандартов к квалификации работников обязательны для применения. Профессиональные стандарты вводятся поэтапно не позднее 2020 г. на основе планов по организации применения профессиональных стандартов, разработанных и утвержденных работодателем с учетом мнения представительного органа работников.
План по организации применения профессиональных стандартов должен содержать перечень профессиональных стандартов, которые применяются работодателем, и сведения о потребности в профессиональном обучении и (или) дополнительном профессиональном образовании работников, выявленную в результате анализа кадрового состава работников. В плане должна найти отражение информация о проведении мероприятий по обучению и список локальных нормативных актов, других документов организаций, подлежащих изменению с учетом требований профессиональных стандартов. От работодателей требуется определенная работа по внедрению профессиональных стандартов - соотнесению должностей, имеющихся у работодателя, с профессиональными стандартами и выявление соответствия квалификации работников требованиям. Из содержания анализируемых норм не вытекает обязательного повышения квалификации или переподготовки работников. Как уже упоминалось, если требования профессиональных стандартов не обязательны, характеристики квалификации применяются работодателями по своему усмотрению.
Законодательству и практике известны такие формы оценки профессиональной подготовки работников, как аттестация и сертификация персонала. Независимая оценка квалификации - это «процедура подтверждения соответствия квалификации соискателя требованиям профессионального стандарта или квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, проведенная центром оценки квалификаций». Квалификация характеризует уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника. Сфера применения независимой оценки квалификации и соотношение с аттестацией и сертификацией персонала не вполне ясны. В Постановлении Правительства от 27 июня 2016 г. № 584 содержится лишь упоминание о том, что работодателю следует скорректировать документы, регламентирующие аттестацию, сертификацию и другие формы оценки. Независимая оценка квалификации в форме профессионального экзамена проводится, во-первых, по инициативе работодателя, во-вторых, по инициативе самого работника либо лица, претендующего на выполнение определенного вида трудовой деятельности (соискателей). В первом случае работодатель считает необходимым проверить уровень подготовки претендента на должность, когда есть несоответствие имеющегося образования требованиям по той должности, которую работник занимает или на которую претендует. Направление на независимую оценку квалификации осуществляется с письменного согласия работника. Во втором случае соискатель хочет подтвердить свою квалификацию, чтобы продвигаться по работе (должности) или оспаривает результаты аттестации и последовавшее за нею увольнение. Право работника на подготовку (профессиональное образование и обучение) и дополнительное профессиональное образование, а также на прохождение независимой оценки квалификации реализуется путем заключения договора между работником и работодателем (ч. 2 ст. 197 ТК РФ). Такую формулировку вряд ли можно считать удачным решением. Реализация права работниками затруднена, поскольку зависит от работодателя, который сам определяет необходимость обучения работников и дополнительного профессионального образования. Работник не может настаивать на повышении квалификации или направлении на независимую оценку квалификации. Как уже отмечалось в литературе, закон не предусматривает условий, при которых работник мог бы поставить вопрос о повышении квалификации. Это приводит к увольнению «неэффективных» работников и создает почву для злоупотреблений со стороны работодателей. Так, на одном их крупных предприятий Свердловской области был издан приказ о проведении внеочередных экзаменов по проверке знаний требований охраны труда на предприятии, однако обучение проведено не было. В результате несколько десятков работников были отстранены от работы и лишены заработной платы. По жалобам работников была проведена проверка, в ходе которой выявились многочисленные нарушения, что позволило признать результаты экзаменов недействительными.
Сравнительный анализ аттестации и независимой оценки квалификации можно провести по нескольким признакам: цель, круг субъектов - участников процесса, процедура и периодичность проведения, правовые последствия, порядок обжалования. ТК РФ не дает легального определения аттестации работников, упоминая о ней лишь в двух статьях. В подзаконных нормативных актах обозначается цель аттестации, как проверка соответствия работника выполняемой работе (занимаемой должности). Например, в Положении о порядке проведения аттестации работников, занимающих должности, относящиеся к профессорско-преподавательскому составу, от 30 марта 2015 г. подчеркивается, что цель аттестации - подтверждение соответствия работника занимаемой им должности педагогического работника, относящегося к профессорско-преподавательскому составу, один раз в пять лет (за исключением работников, трудовой договор с которыми заключен на определенный срок). При этом аттестационная комиссия может принять одно из следующих решений: соответствует занимаемой должности; не соответствует занимаемой должности (п. 12 данного Положения). В учебной литературе аттестация рассматривается как обязательный способ проверки соответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе. Л. А. Чиканова, обобщив данные в литературе определения, приходит к выводу, что общим для них является то, что аттестация представляет собой проверку прежде всего профессиональной подготовки работника и его деловых качеств в целях определения уровня его квалификации (установления квалификационного разряда) и/или соответствия занимаемой должности. Независимая оценка квалификации имеет целью подтверждение соответствия квалификации соискателя положениям профессионального стандарта, другим обязательным требованиям.
Различается состав субъектов, участвующих в рассматриваемых процедурах. Аттестационная комиссия создается работодателем из руководящих работников, высококвалифицированных специалистов организации с включением представителя выборного органа первичной профсоюзной организации работников. Для проведения независимой оценки квалификаций выстраивается система органов, наделенных компетенцией. Независимую оценку квалификации проводит специально создаваемый центр оценки квалификации, который должен отвечать определенным требованиям, и действует под контролем совета по профессиональным квалификациям. Требования, которым должны отвечать центры оценки квалификации, и порядок отбора организаций для наделения их полномочиями по проведению оценки определены в Приказе Министерства труда РФ от 12 декабря 2016 г. № 759н. Интересно отметить, что юридическое лицо, являющееся образовательной организацией и (или) в состав учредителей которого входят образовательные организации, их союзы (ассоциации, объединения) не может быть наделено полномочиями центра. Информация о центре оценки квалификации и его деятельности размещается на официальном сайте организации. Для каждого центра оценки квалификации перечень (наименование) квалификаций определяется советом по профессиональным квалификациям. Он же проводит отбор организаций, которые будут выполнять функции центра оценки квалификации, наделяет их полномочиями и передает информацию о них для включения в реестр. Организационную, методическую работу, аналитическую поддержку деятельности советов и центров оценки квалификаций осуществляет Национальное агентство по развитию квалификаций. Координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, объединений работодателей, профсоюзов, ассоциаций (союзов) и иных организаций, объединяющих профессиональные сообщества, осуществляет национальный совет, одной из задач которого является рассмотрение и одобрение нормативных актов по вопросам независимой оценки квалификаций.
Не вполне совпадает круг лиц, проходящих рассматриваемые процедуры. Аттестации подлежат работники конкретного работодателя. Круг работников, подлежащих аттестации, является предметом дискуссии. Многие традиционно считают, что это служащие и инженерно-технические работники, специалисты. Однако правило п. 3 ст. 81 ТК РФ ТК РФ об увольнении по несоответствию занимаемой должности (выполняемой работе), подтвержденному результатами аттестации, позволяет сделать вывод, что речь идет обо всех работниках. При независимой оценке квалификации подразумевается более широкий круг лиц. Это не только работники конкретного работодателя, но и лица, претендующие на занятие определенной трудовой деятельностью (соискатели).
Процедура прохождения аттестации регулируется подзаконными нормативными актами и локальными нормативными актами работодателя. Тогда как независимая оценка квалификации проводится в форме профессионального экзамена в порядке, установленном Правительством РФ[13]. Порядок предполагает единый уровень требований к соискателям. Оценочные средства утверждает совет по профессиональным квалификациям, направляет сведения об утвержденных оценочных средствах в Национальное агентство развития квалификаций для внесения в реестр и обеспечивает применение утвержденных оценочных средств при проведении экзаменов по соответствующей квалификации. Совет по профессиональным квалификациям проверяет документы о результатах экзамена и принимает решение о выдаче свидетельства о квалификации. Сведения о выданных свидетельствах о квалификации вносятся в реестр.
Аттестация проводится с периодичностью один раз три (пять) лет или внепланово, если возникает вопрос о несоответствии работника. В отличие от аттестации независимая оценка квалификации проводится в любое время по инициативе соискателя за счет средств соискателя, иных физических и юридических лиц либо за счет средств работодателя, если проводится по направлению работодателя. В этом случае при направлении на независимую оценку квалификации в другую местность работнику оплачиваются командировочные расходы, как при служебных командировках.
Важен вопрос о юридических последствиях процедур. При проведении аттестации комиссия выносит рекомендации, опираясь на которые работодатель принимает решение в отношении работника (направление на обучение, повышение квалификации, перевод на иную работу, соответствующую уровню квалификации, увольнение, изменение разряда оплаты). При независимой оценке квалификации по итогам экзамена соискателю в тридцатидневный срок выдается свидетельство о квалификации. При получении неудовлетворительной оценки дается заключение о прохождении профессионального экзамена, включающее рекомендации для соискателя. О правовых последствиях независимой оценки квалификации прямого ответа в законодательстве не содержится. Полагаем, на основе рекомендаций работодатель принимает решение в отношении работника. Исходя из правила ст. 196 ТК РФ, работодатель не обязан организовать повышение квалификации или направить на получение дополнительного профессионального образования за исключением случаев, когда закон требует наличие соответствующей подготовки, как условия допуска к работе, и требования стандарта обязательны для работодателя. Если речь идет о претенденте на должность и он не отвечает требованиям стандарта, обязательного к применению, работодатель должен отказать в приеме на работу.
Различается механизм обжалования результатов оценки. Применительно к аттестации в нормативных актах в общей форме фиксируется, что результаты аттестации работник вправе обжаловать в порядке, предусмотренном законодательством. В некоторых нормативных актах речь идет об оспаривании решения работодателя, но не рекомендаций комиссии. При независимой оценке квалификации предусмотрен механизм подачи апелляции - жалобы на принятые центром оценки квалификации решения. Подать письменную жалобу по поводу результатов профессионального экзамена и выдачи свидетельства о квалификации вправе соискатель, работодатель, иные физические и (или) юридические лица, указанные в законе, которые не согласны с решениями, принятыми центром оценки квалификаций по итогам прохождения профессионального экзамена. Жалобу можно подать в апелляционную комиссию совета по профессиональным квалификациям в течение тридцати календарных дней с даты информирования лиц о результатах прохождения профессионального экзамена (п. 6 ст. 4 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 238).
Аттестация регулируется в основном разрозненными ведомственными (отраслевыми) актами, тогда как независимая оценка квалификации регламентирована федеральными законами и представляет унифицированную процедуру в масштабе страны. Стоит отметить, что национальная система квалификаций предполагает создание единого информационного ресурса - реестра сведений, отражающих деятельность советов по профессиональным квалификациям и центров оценки квалификаций, наименования квалификаций и требования к квалификации, на соответствие которым проводится оценка, с указанием сроков действия свидетельств, а также сведения о выданных свидетельствах. Реестр сведений общедоступен для граждан и организаций, за исключением сведений, содержащих персональные данные. Согласно ст. 86 ТК РФ такие данные следует получать у самого работника, а если данные можно запросить только у третьей стороны, то должно быть получено его письменное согласие.
Таким образом, аттестация и независимая оценка квалификации, представляют разные процедуры и вполне могут дополнять друг друга. Положительный момент в том, что независимая оценка квалификации осуществляется сторонними организациями, независимыми от работодателя, т. к. одним из недостатков аттестации считают формальный подход работодателя к ее проведению, необъективность в оценке и пр. Отрицательным фактором является то, что такая оценка влечет дополнительные расходы для работодателя или работника, который может быть более заинтересован в независимой оценке, но далеко не всегда располагает средствами.
Несколько иначе выглядит ситуация при сопоставлении независимой оценки квалификации с сертификацией персонала. Здесь явно больше сходства. В том и другом случае оценку персонала проводит независимая сторонняя организация, а не комиссия, создаваемая работодателем. Как сертификация, так и независимая оценка квалификаций проводятся в добровольном порядке. Целью сертификации является установление соответствия квалификации работника требованиям и определение возможностей надлежащим образом осуществлять ту или иную деятельность. Инициатива может исходить от работников, работодателей, выпускников образовательных организаций и некоторых других лиц. Оценка квалификации в том и другом случае проводится в форме квалификационного экзамена. Сертификации завершается получением сертификатов соответствия заявленной квалификации. Регистрация результатов сертификации осуществляется в реестре систем добровольной сертификации при РСПП и других организациях. Однако, несмотря на довольно длительное существование сертификации, не удалось создать единую целостную систему сертификации. Вводимая независимая оценка квалификаций также охватывает широкий круг лиц, включая граждан, претендующих на занятие той или иной деятельностью, за исключением государственных служащих. При этом создана система органов, осуществляющих деятельность по оценке квалификаций: национальный совет, национальное агентство по развитию квалификаций, совет по профессиональным квалификациям, центры оценки квалификаций. За организациями - центрами оценки квалификаций осуществляется контроль и при выявлении нарушений порядка проведения экзаменов, недостоверности сведений они могут быть лишены полномочий по оценке квалификаций.
Представляется, что сертификация персонала, совпадая в определенной части с независимой оценкой, поглощается национальной системой квалификаций. Независимая оценка квалификации предпочтительнее: более четко регламентирована процедура проведения оценки, выстроена система органов, осуществляющих соответствующую деятельность, охвачен широкий круг лиц, обучаемых по единым стандартам, предполагается создание единой базы данных о лицах, прошедших процедуру независимой оценки квалификации. Формирование единой информационной базы является несомненным достоинством вводимой системы квалификаций.
В результате исследования можно сделать вывод, что аттестация и независимая оценка квалификаций вполне могут сосуществовать, дополняя друг друга. Сертификация же, как дублирующая процедура, поглощаемая новой системой оценки, должна быть исключена.
ФИЛЮЩЕНКО Людмила Ивановна
кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономической деятельности Высшей школы экономики и менеджмента Уральского федерального университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина