Правовые основы независимой оценки квалификации

Трудовое законодательство переживает важный этап раз­вития - меняются подходы к профессиональной подготовке, доп

Дополнительному профессиональному образованию и оценке квалификации работников. Введение новой системы независи­мой оценки квалификации с 1 января 2017 г. ставит некоторые вопросы теоретического и практического характера о соотно­шении с существующими формами оценки квалификации, в частности, с аттестацией и сертификацией персонала. Сравни­тельное исследование различных форм оценки квалификации персонала представляет научный и практический интерес.

Основой национальной системы квалификаций должны стать профессиональные стандарты. В настоящее время разра­ботано свыше 800 профессиональных стандартов, перечень ко­торых представлен на сайте Министерства труда Российской Федерации. Требования, предъявляемые профессиональны­ми стандартами к уровню квалификации работника, должны быть стимулом, побуждающим к повышению квалификации. До последнего времени дискутировался вопрос об обязатель­ном или рекомендательном характере профессиональных стандартов Некоторая ясность появилась с принятием Феде­рального закона РФ от 2 мая 2015 г. № 122 «О внесении измене­ний в Трудовой кодекс РФ и статьи 11 и 73 Федерального закона РФ «Об образовании в Российской Федерации», вступившего в силу с 1 июля 2016 г.. Трудовой кодекс РФ пополнился новы­ми статьями 195.2, 195.3, согласно которым профессиональные стандарты обязательны для применения работодателями в части требований к квалификации только в том случае, если кодексом, другими федеральными законами, иными норма­тивными правовыми актами Российской Федерации установ­лены требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции. Если обя­зательность применения стандартов не установлена, они явля­ются рекомендательными и используются работодателями в качестве ориентира для определения требований к квалифи­кации работников. Обязательные требования к квалификации в настоящее время предусмотрены для ряда категорий ра­ботников: педагогических, медицинских, фармацевтических работников, государственных гражданских и муниципаль­ных служащих, аудиторов, главных бухгалтеров кредитных и не кредитных финансовых учреждений, главных бухгалтеров в открытых акционерных обществах, страховых компаниях, негосударственных пенсионных фондах и некоторых других. Кроме того, ч. 2 ст. 57 ТК РФ устанавливает, что квалифика­ционные требования к работникам должны соответствовать требованиям профессиональных стандартов, если выполнение работ по определенным профессиям, должностям дает право на предоставление компенсаций и льгот либо влечет ограни­чения. Такие требования установлены, например, ст. 330.2 ТК РФ. Обязательность требований к квалификации в ст. 195.3 ТК РФ не ставится в зависимость от формы собственности и организационно-правовой формы компаний. Однако Феде­ральным законом РФ от 2 мая 2015 г. № 122-ФЗ допускалось установление особенностей применения профессиональных стандартов. Особенности были предусмотрены Постановлени­ем Правительства РФ от 27 июня 2016 г. № 584 в отношении государственных внебюджетных фондов, государственных, муниципальных учреждений и унитарных предприятий, го­сударственных корпораций, компаний и хозяйственных об­ществ, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности. Для этих организаций требования профессиональных стандартов к квалификации работников обязательны для применения. Профессиональные стандарты вводятся поэтапно не позднее 2020 г. на основе пла­нов по организации применения профессиональных стандар­тов, разработанных и утвержденных работодателем с учетом мнения представительного органа работников.

План по организации применения профессиональных стандартов должен содержать перечень профессиональных стандартов, которые применяются работодателем, и сведения о потребности в профессиональном обучении и (или) допол­нительном профессиональном образовании работников, вы­явленную в результате анализа кадрового состава работников. В плане должна найти отражение информация о проведении мероприятий по обучению и список локальных нормативных актов, других документов организаций, подлежащих измене­нию с учетом требований профессиональных стандартов. От работодателей требуется определенная работа по внедрению профессиональных стандартов - соотнесению должностей, имеющихся у работодателя, с профессиональными стандар­тами и выявление соответствия квалификации работников требованиям. Из содержания анализируемых норм не выте­кает обязательного повышения квалификации или перепод­готовки работников. Как уже упоминалось, если требования профессиональных стандартов не обязательны, характеристи­ки квалификации применяются работодателями по своему усмотрению.

Законодательству и практике известны такие формы оценки профессиональной подготовки работников, как атте­стация и сертификация персонала. Независимая оценка ква­лификации - это «процедура подтверждения соответствия квалификации соискателя требованиям профессионального стандарта или квалификационным требованиям, установ­ленным федеральными законами и иными нормативны­ми правовыми актами РФ, проведенная центром оценки квалификаций». Квалификация характеризует уровень зна­ний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника. Сфера применения независимой оценки квали­фикации и соотношение с аттестацией и сертификацией пер­сонала не вполне ясны. В Постановлении Правительства от 27 июня 2016 г. № 584 содержится лишь упоминание о том, что работодателю следует скорректировать документы, регла­ментирующие аттестацию, сертификацию и другие формы оценки. Независимая оценка квалификации в форме профес­сионального экзамена проводится, во-первых, по инициативе работодателя, во-вторых, по инициативе самого работника либо лица, претендующего на выполнение определенного вида трудовой деятельности (соискателей). В первом случае работодатель считает необходимым проверить уровень под­готовки претендента на должность, когда есть несоответствие имеющегося образования требованиям по той должности, которую работник занимает или на которую претендует. На­правление на независимую оценку квалификации осущест­вляется с письменного согласия работника. Во втором случае соискатель хочет подтвердить свою квалификацию, чтобы продвигаться по работе (должности) или оспаривает резуль­таты аттестации и последовавшее за нею увольнение. Право работника на подготовку (профессиональное образование и обучение) и дополнительное профессиональное образование, а также на прохождение независимой оценки квалификации реализуется путем заключения договора между работником и работодателем (ч. 2 ст. 197 ТК РФ). Такую формулировку вряд ли можно считать удачным решением. Реализация права ра­ботниками затруднена, поскольку зависит от работодателя, который сам определяет необходимость обучения работников и дополнительного профессионального образования. Работ­ник не может настаивать на повышении квалификации или направлении на независимую оценку квалификации. Как уже отмечалось в литературе, закон не предусматривает условий, при которых работник мог бы поставить вопрос о повышении квалификации. Это приводит к увольнению «неэффектив­ных» работников и создает почву для злоупотреблений со сто­роны работодателей. Так, на одном их крупных предприятий Свердловской области был издан приказ о проведении внео­чередных экзаменов по проверке знаний требований охраны труда на предприятии, однако обучение проведено не было. В результате несколько десятков работников были отстранены от работы и лишены заработной платы. По жалобам работни­ков была проведена проверка, в ходе которой выявились мно­гочисленные нарушения, что позволило признать результаты экзаменов недействительными.

Сравнительный анализ аттестации и независимой оцен­ки квалификации можно провести по нескольким призна­кам: цель, круг субъектов - участников процесса, процедура и периодичность проведения, правовые последствия, порядок обжалования. ТК РФ не дает легального определения аттеста­ции работников, упоминая о ней лишь в двух статьях. В подза­конных нормативных актах обозначается цель аттестации, как проверка соответствия работника выполняемой работе (зани­маемой должности). Например, в Положении о порядке про­ведения аттестации работников, занимающих должности, от­носящиеся к профессорско-преподавательскому составу, от 30 марта 2015 г. подчеркивается, что цель аттестации - подтверж­дение соответствия работника занимаемой им должности пе­дагогического работника, относящегося к профессорско-пре­подавательскому составу, один раз в пять лет (за исключением работников, трудовой договор с которыми заключен на опре­деленный срок). При этом аттестационная комиссия может принять одно из следующих решений: соответствует зани­маемой должности; не соответствует занимаемой должности (п. 12 данного Положения). В учебной литературе аттестация рассматривается как обязательный способ проверки соответ­ствия работника занимаемой должности или выполняемой работе. Л. А. Чиканова, обобщив данные в литературе опре­деления, приходит к выводу, что общим для них является то, что аттестация представляет собой проверку прежде всего профессиональной подготовки работника и его деловых ка­честв в целях определения уровня его квалификации (уста­новления квалификационного разряда) и/или соответствия занимаемой должности. Независимая оценка квалификации имеет целью подтверждение соответствия квалификации со­искателя положениям профессионального стандарта, другим обязательным требованиям.

Различается состав субъектов, участвующих в рассма­триваемых процедурах. Аттестационная комиссия создается работодателем из руководящих работников, высококвалифи­цированных специалистов организации с включением пред­ставителя выборного органа первичной профсоюзной орга­низации работников. Для проведения независимой оценки квалификаций выстраивается система органов, наделенных компетенцией. Независимую оценку квалификации проводит специально создаваемый центр оценки квалификации, кото­рый должен отвечать определенным требованиям, и действует под контролем совета по профессиональным квалификациям. Требования, которым должны отвечать центры оценки квали­фикации, и порядок отбора организаций для наделения их полномочиями по проведению оценки определены в Приказе Министерства труда РФ от 12 декабря 2016 г. № 759н. Инте­ресно отметить, что юридическое лицо, являющееся образова­тельной организацией и (или) в состав учредителей которого входят образовательные организации, их союзы (ассоциации, объединения) не может быть наделено полномочиями центра. Информация о центре оценки квалификации и его деятель­ности размещается на официальном сайте организации. Для каждого центра оценки квалификации перечень (наименова­ние) квалификаций определяется советом по профессиональ­ным квалификациям. Он же проводит отбор организаций, которые будут выполнять функции центра оценки квалифи­кации, наделяет их полномочиями и передает информацию о них для включения в реестр. Организационную, методиче­скую работу, аналитическую поддержку деятельности советов и центров оценки квалификаций осуществляет Национальное агентство по развитию квалификаций. Координацию дея­тельности федеральных органов исполнительной власти, объ­единений работодателей, профсоюзов, ассоциаций (союзов) и иных организаций, объединяющих профессиональные со­общества, осуществляет национальный совет, одной из задач которого является рассмотрение и одобрение нормативных актов по вопросам независимой оценки квалификаций.

Не вполне совпадает круг лиц, проходящих рассматри­ваемые процедуры. Аттестации подлежат работники кон­кретного работодателя. Круг работников, подлежащих атте­стации, является предметом дискуссии. Многие традиционно считают, что это служащие и инженерно-технические работ­ники, специалисты. Однако правило п. 3 ст. 81 ТК РФ ТК РФ об увольнении по несоответствию занимаемой должности (вы­полняемой работе), подтвержденному результатами аттеста­ции, позволяет сделать вывод, что речь идет обо всех работни­ках. При независимой оценке квалификации подразумевается более широкий круг лиц. Это не только работники конкретно­го работодателя, но и лица, претендующие на занятие опреде­ленной трудовой деятельностью (соискатели).

Процедура прохождения аттестации регулируется под­законными нормативными актами и локальными норматив­ными актами работодателя. Тогда как независимая оценка квалификации проводится в форме профессионального эк­замена в порядке, установленном Правительством РФ^[13]. Поря­док предполагает единый уровень требований к соискателям. Оценочные средства утверждает совет по профессиональным квалификациям, направляет сведения об утвержденных оце­ночных средствах в Национальное агентство развития квали­фикаций для внесения в реестр и обеспечивает применение утвержденных оценочных средств при проведении экзаменов по соответствующей квалификации. Совет по профессио­нальным квалификациям проверяет документы о результатах экзамена и принимает решение о выдаче свидетельства о ква­лификации. Сведения о выданных свидетельствах о квалифи­кации вносятся в реестр.

Аттестация проводится с периодичностью один раз три (пять) лет или внепланово, если возникает вопрос о несоот­ветствии работника. В отличие от аттестации независимая оценка квалификации проводится в любое время по инициа­тиве соискателя за счет средств соискателя, иных физических и юридических лиц либо за счет средств работодателя, если проводится по направлению работодателя. В этом случае при направлении на независимую оценку квалификации в другую местность работнику оплачиваются командировочные расхо­ды, как при служебных командировках.

Важен вопрос о юридических последствиях процедур. При проведении аттестации комиссия выносит рекоменда­ции, опираясь на которые работодатель принимает решение в отношении работника (направление на обучение, повышение квалификации, перевод на иную работу, соответствующую уровню квалификации, увольнение, изменение разряда опла­ты). При независимой оценке квалификации по итогам экза­мена соискателю в тридцатидневный срок выдается свидетель­ство о квалификации. При получении неудовлетворительной оценки дается заключение о прохождении профессионально­го экзамена, включающее рекомендации для соискателя. О правовых последствиях независимой оценки квалификации прямого ответа в законодательстве не содержится. Полагаем, на основе рекомендаций работодатель принимает решение в отношении работника. Исходя из правила ст. 196 ТК РФ, ра­ботодатель не обязан организовать повышение квалификации или направить на получение дополнительного профессио­нального образования за исключением случаев, когда закон требует наличие соответствующей подготовки, как условия допуска к работе, и требования стандарта обязательны для ра­ботодателя. Если речь идет о претенденте на должность и он не отвечает требованиям стандарта, обязательного к примене­нию, работодатель должен отказать в приеме на работу.

Различается механизм обжалования результатов оценки. Применительно к аттестации в нормативных актах в общей форме фиксируется, что результаты аттестации работник вправе обжаловать в порядке, предусмотренном законода­тельством. В некоторых нормативных актах речь идет об оспа­ривании решения работодателя, но не рекомендаций комис­сии. При независимой оценке квалификации предусмотрен механизм подачи апелляции - жалобы на принятые центром оценки квалификации решения. Подать письменную жалобу по поводу результатов профессионального экзамена и выдачи свидетельства о квалификации вправе соискатель, работода­тель, иные физические и (или) юридические лица, указанные в законе, которые не согласны с решениями, принятыми цен­тром оценки квалификаций по итогам прохождения профес­сионального экзамена. Жалобу можно подать в апелляцион­ную комиссию совета по профессиональным квалификациям в течение тридцати календарных дней с даты информирова­ния лиц о результатах прохождения профессионального экза­мена (п. 6 ст. 4 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 238).

Аттестация регулируется в основном разрозненными ведом­ственными (отраслевыми) актами, тогда как независимая оценка квалификации регламентирована федеральными законами и представляет унифицированную процедуру в масштабе страны. Стоит отметить, что национальная система квалификаций пред­полагает создание единого информационного ресурса - реестра сведений, отражающих деятельность советов по профессиональ­ным квалификациям и центров оценки квалификаций, наимено­вания квалификаций и требования к квалификации, на соответ­ствие которым проводится оценка, с указанием сроков действия свидетельств, а также сведения о выданных свидетельствах. Реестр сведений общедоступен для граждан и организаций, за исключе­нием сведений, содержащих персональные данные. Согласно ст. 86 ТК РФ такие данные следует получать у самого работника, а если данные можно запросить только у третьей стороны, то долж­но быть получено его письменное согласие.

Таким образом, аттестация и независимая оценка квали­фикации, представляют разные процедуры и вполне могут дополнять друг друга. Положительный момент в том, что не­зависимая оценка квалификации осуществляется сторонними организациями, независимыми от работодателя, т. к. одним из недостатков аттестации считают формальный подход ра­ботодателя к ее проведению, необъективность в оценке и пр. Отрицательным фактором является то, что такая оценка вле­чет дополнительные расходы для работодателя или работни­ка, который может быть более заинтересован в независимой оценке, но далеко не всегда располагает средствами.

Несколько иначе выглядит ситуация при сопоставлении независимой оценки квалификации с сертификацией персона­ла. Здесь явно больше сходства. В том и другом случае оценку персонала проводит независимая сторонняя организация, а не комиссия, создаваемая работодателем. Как сертификация, так и независимая оценка квалификаций проводятся в доброволь­ном порядке. Целью сертификации является установление соот­ветствия квалификации работника требованиям и определение возможностей надлежащим образом осуществлять ту или иную деятельность. Инициатива может исходить от работников, ра­ботодателей, выпускников образовательных организаций и неко­торых других лиц. Оценка квалификации в том и другом случае проводится в форме квалификационного экзамена. Сертифика­ции завершается получением сертификатов соответствия заяв­ленной квалификации. Регистрация результатов сертификации осуществляется в реестре систем добровольной сертификации при РСПП и других организациях. Однако, несмотря на доволь­но длительное существование сертификации, не удалось создать единую целостную систему сертификации. Вводимая независи­мая оценка квалификаций также охватывает широкий круг лиц, включая граждан, претендующих на занятие той или иной де­ятельностью, за исключением государственных служащих. При этом создана система органов, осуществляющих деятельность по оценке квалификаций: национальный совет, национальное агентство по развитию квалификаций, совет по профессиональ­ным квалификациям, центры оценки квалификаций. За орга­низациями - центрами оценки квалификаций осуществляется контроль и при выявлении нарушений порядка проведения экзаменов, недостоверности сведений они могут быть лишены полномочий по оценке квалификаций.

Представляется, что сертификация персонала, совпадая в определенной части с независимой оценкой, поглощается национальной системой квалификаций. Независимая оцен­ка квалификации предпочтительнее: более четко регламен­тирована процедура проведения оценки, выстроена система органов, осуществляющих соответствующую деятельность, охвачен широкий круг лиц, обучаемых по единым стандар­там, предполагается создание единой базы данных о лицах, прошедших процедуру независимой оценки квалификации. Формирование единой информационной базы является несо­мненным достоинством вводимой системы квалификаций.

В результате исследования можно сделать вывод, что ат­тестация и независимая оценка квалификаций вполне могут сосуществовать, дополняя друг друга. Сертификация же, как дублирующая процедура, поглощаемая новой системой оцен­ки, должна быть исключена.

ФИЛЮЩЕНКО Людмила Ивановна
кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономической деятельности Высшей школы экономики и менеджмента Уральского федерального университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина