Место и роль парламентского контроля в бюджетной сфере: Российский и зарубежный опыт

Парламентский контроль только в последние время стал объектом особого внимания современной науки и общественно­политической практики, несмотря на то, что существует в России давно.

Парламентский контроль над работой правительства по­стоянно являлся одной из основных функций парламента.

Парламентскому контролю и его формированию в нынешних российских условиях посвящено существенное количество научных работ, тем не менее, большая часть из них содержит исключительно правовой характер, в них рассматривают нормативные акты, одна­ко редко исследуются трудности правоприменения.

Парламент России - это Федеральное Собрание, состоя­щее из Совета Федерации и Государственной Думы.

В настоящее время функционирующий основной закон РФ напрямую никак не причисляет к функциям парламента - контролирование, но опровергать практическое присутствие данной функции невозможно.

Детальное рассмотрение пятой главы Конституции Россий­ской Федерации разрешает утверждать, что парламент в России располагает значительными контрольными функциями, которые неразделимо объединены с его законодательным предназначением:

• контролированием исполнения бюджета (ч. 5 ст. 101, п. «и» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации),
• контролирование соблюдения прав и свобод человека и гражданина (п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации),
• контролирование работы органов государственной вла­сти (п. «д», «е» ч. 1 ст. 102, п. «б», «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации),
• Демидов M. B. Место и роль контрольно-счетных органов в систе­ме государственного финансового контроля России // Конститу­ционное и муниципальное право. 2010. № 1. С. 2.
• контроль за сферой государственного управления в сфе­ре реализации кадровых полномочий Федерального Собра­ния Российской Федерации (п. «ж», «з», «и» ч. 1 ст. 102, п. «а», «в», «г», «д», ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации),
• контролирование с сфере внутренней и внешней поли­тики (п. «а», «б», «в», «г», ч. 1 ст. 102, п. «е» ч. 1 ст. 103 Конститу­ции Российской Федерации).

Несмотря на несомненные успехи в формировании со­временной представительной демократии, сегодня наиболее слабым звеном с точки зрения зарубежных конституционных практик, является депутатский контроль.

Современные органы представительства народа в России реализовывают в основном нормотворческие задачи, их кон­трольная деятельность нивелируется законодательными акта­ми, недостатками в конституционных задачах, а в некоторых случаях - судебной конституционной практикой.

В настоящее время, контрольная функция парламента в Российской Федерации обязана стать действенной с целью превращения его в деятельного участника общественно-поли­тической жизни государства.

Конституции большинства развитых стран мира (ФРГ, Италия, Великобритания, Австрия, Дания и др.) наделяют свои парламенты контрольными функциями, когда деятель­ность органов исполнительной власти подотчетна и находится под повседневным вниманием парламента.

Контрольная функция парламента предполагает широкий круг полномочий - от утверждения кандидатуры на пост главы правительства, предложенного им состава министров до их от­странения от должностей в случаях неудовлетворительной рабо­ты. В ряде стран, таких, как: США, Австрии, ФРГ, Греции, Дании, Испании, Италии, Португальской Республики, Франции и др., парламенты имеют право проводить независимое парламент­ское расследование, осуществлять запреты по тем или иным дей­ствиям исполнительных органов с вытекающими для них отсюда последствиями. Контрольные права парламентов подтвержда­ются соответствующими законными гарантиями и санкциями ответственности. В распоряжении парламентов находятся необ­ходимые органы государственного контроля.

Чтобы парламентаризм в России на деле (опять же, ис­ходя из опыта ведущих стран мира США, ФРГ, Великобрита­нии и др.) стал организующим принципом государственного управления, необходимо введение контрольной функции Фе­дерального Собрания. Парламент и по логике, и по существу обязан контролировать исполнение законов.

Вызывает интерес тот факт, что в законодательных собра­ниях некоторых регионов России, в том числе в Государствен­ного Совета Республики Татарстан, контрольная функция реализуется намного полнее, чем в Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации.

Финансовые задачи парламента осуществляются через опре­деление налогов и сборов, и через утверждение бюджетов и отче­тов об их реализации, реализация контроля за их осуществлением, создание и дефиницию правового статуса органов, исполняющих такой контроль. Например, финансовой основой Европейского союза (ЕС) является автономный бюджет, формирование которо­го осуществляется за счет собственных средств - налогов и сборов от импорта продукции, части НДС государств-членов, и отчисле­ний от ВВП государств-членов в размере 1,2% ВВП.

В современной России, российский бюджетный процесс и взаимосвязь между участниками бюджетных операций до­вольно подробно урегулированы в Бюджетном кодексе Рос­сийской Федерации.

Однако, практический опыт Евросоюза небезынтересен с правовой стороны возможного образования наднациональ­ных структур в границах Евразийского экономического союза или прочих общественно-политических и финансовых объ­единений Российской Федерации с другими странами.

Безусловно, для того, чтобы усилить роль парламен­та РФ (с целью уравнять законодательную ветвь в правах и полномочиях с исполнительной в соответствии с принципом разделения властей), необходимо активное внедрение в пар­ламентскую практику деятельности законодательных (пред­ставительных) органов власти всех форм парламентского контроля и правовое закрепление механизмов и гарантий реа­лизации контрольных полномочий парламента.

Разделение задач в сфере финансовой деятельности на осно­вании разделения законодательной (представительной), испол­нительной и судебной властей служит отображением фундамен­тального принципа организации власти в России. Однако разбор бюджетного законодательства показывает уменьшение роли за­конодательной власти в бюджетной сфере при синхронном уве­личении действия исполнительной ветви власти.

В последние годы с помощью внесения поправок в БК РФ и в законы о федеральном бюджете долю проблем, относящихся к разработке и принятию федерального бюджета, исключена из-под правового регулирования. По некоторым задачам Пра­вительство Российской Федерации имеет право самостоятельно принимать решения по использованию бюджетных средств, без изменений в закон о федеральном бюджете.

С 2008 г. федеральными законами о федеральном бюджете Правительству Российской Федерации дается право назначать и устанавливать последовательность предоставления субсидий. Это перераспределение задач ветвей власти в бюджетном про­цессе может привести к отсутствию эффективного контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней.

Рассматривая законотворческую инициативу Федераль­ного Собрания, можно придти к заключению о том, что за­конодательной ветвью власти не предпринимались шаги, устремленные на возврат прежде отданных бюджетных пол­номочий. Тем более не рассматривалась проблема усиления значимости своей роли в бюджетном процессе.

В этой связи представляется нужным проанализировать во­прос, об условиях перехода к программно-целевому бюджету, чтобы Государственная Дума располагала в рамках бюджетного процесса полномочиями по проводить анализ и утверждать по­казатели оценки действенности реализации государственных про­грамм. Надлежащие вопросы могут рассматриваться профиль­ными комитетами Государственной Думы. Решения могли бы оформляться ее постановлениями после обсуждения на заседа­ниях. Такого рода система гарантирует эффективный парламент­ский контроль за формированием и исполнением федерального бюджета при участии Счетной палаты Российской Федерации.

Считаем, что в настоящее время федеральному центру необ­ходимо реализовать предложения по компенсации имеющихся потерь региональных бюджетов в связи с изменениями федераль­ного законодательства, предложения о направлении проектов нормативных актов о внесении изменений в бюджетное и нало­говое законодательство на рассмотрение и обсуждение в финан­совые органы субъектов Федерации до их принятия и до начала формирования бюджетов на очередной финансовый период.

Необходима реализация предложений об урегулиро­вании вопросов по ряду расходных полномочий и о предо­ставлении субъектам Федерации при решении определенных вопросов в рамках повышения оплаты труда отдельным кате­гориям работников социальной сферы права самостоятельно­го установления тех или иных параметров и условий.

Российская экономика сегодня переживает сложные времена. Падение курса национальной валюты, замедление экономического развития страны, применяемые против России странами Запада санкции, падение цен на энергоносители и продовольственное эм­барго - далеко не весь список нынешних российских проблем.

С учетом сформировавшихся макроэкономических ус­ловий нужна адаптация расходов к новым реалиям. Немало­важно не нарастить существенно объем расходов, обозначить приоритеты так чтобы, разрешить общественно-финансовые проблемы и уменьшить недостаток бюджета.

ГАРЕЕВА Роксана Руслановна
аспирант кафедры конституционного и административного права юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета