Проблемы совершенствования административного процесса в проекте кодекса Российской Федерации об административной ответственности

Новый Кодекс Российской Федерации об административ­ной ответственности (КАО РФ) должен устранить пробелы в предыдущем кодексе (КоАП РФ), по-новому «взглянуть» на старые положения и внести новации, которые помогут ре­шить текущие задачи.

Поэтому проект кодекса нуждается в тщательном изучении и внимательном рассмотрении с пози­ций различных норм права. В процессе изучения возникает много предложений по его дополнению и совершенствова­нию. Кратко рассмотрим некоторые положения.

Большое внимание КАО РФ уделяет совершенствованию принципов об административной ответственности. Но внима­тельное их рассмотрение вызывает ряд вопросов. Вот некото­рые из них.

Ст. 9 КАО РФ «Равенство лиц, привлекаемых к админи­стративной ответственности». В ч. 1 ст. 9 утверждается, что все равны перед законом: «Физические лица подлежат ад­министративной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения... а также других обстоятельств» однако ч. 2 ст. 9 противоречит ч. 1, в которой записано, что «Конституцией Российской Федерации и федеральными зако­нами могут быть установлены особые условия привлечения к административной ответственности должностных лиц, выпол­няющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц)».

Невооруженным глазом видно, что ч. 1 противоречит ч. 2 ст. 9, и основное противоречие - в самом законодательстве, где допускается изъятие из принципа равенства.

Но Конституция Российской Федерации гласит, что Рос­сия является правовым государством (ст. 1). Значит, надо не множить изъятия из принципа равенства, а избегать их. Ведь депутаты, судьи, прокуроры имеют свой аппарат: заместители, помощники, советники, которые тоже требуют для себя гарантий. Такие примеры широко известны. Попробуйте остановить машину хотя бы помощника прокурора! Чем за­кончатся для инспекторов ДПС такие действия, известно. Но есть и другие примеры правового государства. Так, россий­ский полицейский - начальник ОВД, находясь в командировке в Австрии, познакомился с австрийцем - начальником поли­ции тихого городка. Австриец пригласил российского колле­гу к себе домой. Когда в 3 часа ночи они подошли к дому, на перекрестке загорелся красный свет. Австриец говорит, пока­зывая рукой: «Мой дом». Российский полицейский ему отве­чает: «Пойдем!». «Нет», - говорит полицейский - австриец, - красный свет». Так они стояли, пока не загорелся зеленый свет. Невольно задумаешься, как бы поступили российские судья, прокурор в аналогичной ситуации. Вопрос, конечно, ритори­ческий. Мы много раз слышали, как члены королевской семьи платят штраф за нарушение правил дорожного движения. Конечно, судья, прокурор и их работники могут находиться в чрезвычайной ситуации и могут нарушать нормы права, и сотрудник ДПС поймет их. Но закладывать в закон такие изъ­ятия значит топтаться на месте, а не совершенствовать право­вое государство. Кстати, ст. 9 проекта Кодекса не упоминает следователей Следственного Комитета, начальников ОВД. По мнению авторов, начальников ОВД можно было бы включить в перечень указанных лиц, потому что в случае чрезвычайных происшествий они должны прибыть первыми на место, орга­низовать спасательные работы, дать команду на введение спе­циальных планов на привлечение сил и средств к охране места происшествия от проникновения других лиц, координировать эту деятельность с другими службами. Такие ситуации быва­ют при крупных пожарах, взрывах в домах, в метро, при сти­хийных бедствиях и т.п. Следуя логике, их тоже надо включить в этот список. Каково гражданам наших городов видеть, что некоторые автомобили неприкасаемы? Где общая превенция, которую несет административная ответственность? Какие вы­сокие должности подразумеваются в ч. 2 ст. 9 под понятием «иные лица»? Наверное, откроется лазейка ещё и для нужных людей. Ведь ответственность лица - это ещё и предупрежде­ние для окружающих - общая превенция. Поэтому ст. 9 про­екта кодекса не устанавливает равенства лиц, привлекаемых к административной ответственности, а, наоборот, закрепляет их неравенство. Авторы полагают, что целесообразнее в ч. 2 ст. 9 оставить как исключение одних депутатов. В нынешней редакции эта ст. противоречит и ст. 12 проекта кодекса и назы­вается «Справедливость административной ответственности»6. Смысл этой статьи - в том, что соразмерность административ­ной ответственности соответствует характеру совершенного административного правонарушения с учетом особенностей личности виновного. Это, якобы, и есть справедливость.

Но справедливость имеет и другой смысл. Это беспри­страстность, это то, что соответствует истине. Не случайно словарь С.И. Ожегова справедливость ассоциирует именно с истиной: «Справедливый судья, справедливый поступок, справедливое решение, справедливо оценивать. То есть, что истинно, правильно». К сожалению, ни в действующем за­конодательстве, ни в проекте Кодекса об административной ответственности РФ истина не является предметом доказыва­ния. Есть защита прав и законных интересов человека и граж­данина, общества и государства, благополучия населения, что является целью законодательства об административной ответ­ственности. Остается не ясным вопрос как защитить права и свободы человека и гражданина без установления истины по делу? Этот вопрос неоднократно поднимался в российской печати, в частности, он обсуждался на встрече Председателя Следственного Комитета Российской Федерации профессора А. И. Бастрыкина с коллективом Московского государственно­го юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в мае 2016 года. По мнению авторов, ключевой гарантией за­щиты при привлечении к административной ответственности является реальное обеспечение прав личности, тем более, как сказано в пояснительной записке к КАО РФ, кодекс имеет те­перь не карательную, а профилактическую идеологию. Это очень правильно, поскольку наше государство было бы более успешным, если основным направлением борьбы с правона- рушительством была профилактика, а не карательная дея­тельность. Но, как видно из проекта кодекса, это направление получило недостаточное развитие. Видимо, авторы не посчи­тали это важным принципом и оставили его декларативным. В разделе «Общие положения о производстве по делам о при­влечении к административной ответственности» ст. 539 на­зывается «Обеспечение лицу, привлекаемому к администра­тивной ответственности, права на защиту». Она небольшая и вмещается в одно предложение, процитируем ее: «Лицу, привлекаемому к административной ответственности, и по­терпевшему обеспечивается право на защиту посредством привлечения к участию в производстве по делу о привлечении к административной ответственности защитника, представи­теля или законного представителя в порядке, установленном настоящим Кодексом»[7]. В этой статье декларируется обеспе­чение права на защиту, но не раскрываются гарантии такого права, порядок его реализации. Например, судью «убеждает» рапорт полицейского, но не «убеждают» показания свидете­лей, видеозапись, которую представляет лицо, привлекаемое к ответственности. Порой, судьи не хотят об этом даже слы­шать. Гарантией была бы ответственность судей за это однобо­кое убеждение, а не на совокупность доказательств, получен­ных в суде при рассмотрении дела.

Нормы кодекса предоставляют физическому лицу, при­влекаемому к административной ответственности, право иметь представителей в суде, но это право усеченное, оно касается несовершеннолетних (ст. 558 кодекса). Законными представителями физического лица могут быть родители, усыновители, опекуны или попечители. Этот список предста­вителей, по мнению авторов, является недостаточным. Почему привлекаемое к ответственности лицо не может иметь пред­ставителя от общественной организации, трудового коллекти­ва или от соседей, если он безработный? Законные предста­вители могли бы дать характеристику лицу, привлекаемому к административной ответственности, например, труженик он или пьяница, прилично ведет себя дома или устраивает драки с соседями. Законные представители могли бы иметь процес­суальные права: подавать кассационную жалобу, участвовать в ее рассмотрении. Такими правами были наделены законные представители до принятия КоАП РФ. Защита подсудимых стала бы более широкой. Почему бы не расширить список за­конных представителей и их процессуальные права? К сожа­лению, КАО повторяет тезисы КоАП РФ, а не КоАП РСФСР.

Право на защиту осталось узким, о чем свидетельствует ст. 560 КАО[11]. Лицу, привлекаемому к административной от­ветственности, предоставляются очень ограниченные права. Во-первых, не указано, в каких случаях обязательно участие защитника. Не возникает ли этот вопрос, если лицо, при­влекаемое к административной ответственности, является несовершеннолетним. Во-вторых, лицо, привлекаемое к ад­министративной ответственности, в силу физических или пси­хических недостатков не может осуществлять свою защиту. В-третьих, если лицо задержано и требует адвоката, то кто и за какой счет истребует его? Ничего не говорится в КАО, как регламентируется оплата адвоката, например, в случае отсут­ствия денег у лица, требующего его услуги.

В КАО также ничего не говорится о том, кто обеспечивает лицу, привлекаемому к ответственности, возможность защиты от обвинения законными способами и средствами; кто обеспе­чивает его личную безопасность и имущественные права.

В КАО ничего не говорится о правовом положении Упол­номоченного при Президенте РФ по защите прав предприни­мателей. Указано лишь, что он может быть допущен к участию в деле в качестве защитника. Было бы уместно в КАО подроб­но указать их права на разной стадии процесса: досудебной, судебной, кассационной, надзорной или право обратиться с жалобой к Президенту РФ.

Большим пробелом в КАО, обеспечивающем защиту прав и свобод человека и гражданина, является «забвение» не­обходимой обороны: обороны жизни, здоровья, собственности граждан. Очень часто по телевидению показывают хронику с бесконечными драками на дорогах, где водители применяют травматическое оружие, биты и другие средства для нападе­ния или защиты. Подобные происшествия имеют место и в быту. Не случайно КАО отреагировал на это. Целые главы по­священы административным правонарушениям в сфере охра­ны общественного порядка, безопасности, противодействия терроризму и экстремизму, обороту оружия, частной детек­тивной и охранной деятельности. Многие деяния в этой сфере административно наказуемы. Но, к сожалению, нормы, по­зволяющей гражданину защищаться от этого многообразия правонарушений, нет. Законодательство делает гражданина пассивным, не предоставляет ему право на защиту. В резуль­тате сегодня целые населенные пункты собирают подписи в защиту арестованных, защищавших свой дом, жизнь своих близких и свою собственную. В КАО такое право вообще не упоминается, чем нарушается целый ряд конституционных и правовых принципов. Например, ст. 7 КАО говорит о принци­пе равенства участников процесса. Но какое равенство между нападавшим с битой или с оружием и беззащитным челове­ком? Правонарушители безнаказанно врываются в дом, куда только полиция может входить в исключительных случаях. Агрессивные собаки набрасываются на женщин и детей, а у потерпевших нет права их убить, хотя нападение собак часто имеет летальный исход.

Нет упоминания принципа необходимой обороны среди обстоятельств, являющихся основанием для прекращения ад­министративного преследования (ст. 542 КАО «Общие правила возбуждения, осуществления и прекращения производства по делам о привлечении к административной ответственности»). Есть лишь упоминание о принципе крайней необходимости, что некоторые считают синонимом необходимой обороны. Но это далеко не так. При крайней необходимости причиняется вред третьему лицу. Например, у автобуса отказали тормо­за, и для его остановки водитель направляет его в столб. При необходимой обороне вред причиняется нападавшему лицу. Как видим, это большая разница. Поэтому, обстоятельство необходимой обороны должно быть включено в перечень об­стоятельств, перечисленных в гл. 4, которая так и называется «Обстоятельства, исключающие основания привлечения лица к административной ответственности. Основания для осво­бождения лица от административной ответственности». До­полнение перечня этой главы указанным обстоятельством, станет процессуальным основанием для освобождения лица от административной ответственности и будет способствовать укреплению правопорядка. Поэтому гл. 4 надо дополнить по­нятием необходимой обороны.

Следует отметить, что это не новое право, а хорошо забы­тое старое, которое вытекает из гл. 2 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на жизнь, здоровье, досто­инство личности. Это естественные права граждан, которые за­щищает не только государство, но и предоставляет гражданам право самим защищать эти ценности.

Право на необходимую оборону было закреплено в ст. 19 КоАП РСФСР, которая гласила: «Не подлежит администра­тивной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное настоящим Кодексом или другими нор­мативными актами, устанавливающими административную ответственность за административные правонарушения, но действовавшее в состоянии необходимой обороны, то есть при защите государственного или общественного порядка, социалистической собственности, прав и свобод граждан, установленного порядка управления от противоправного по­сягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны»[13]. Нападение должно быть противоправным, ре­альным и виновным. Защита должна быть соразмерной на­падению. Это значит, что нельзя избивать другого человека или причинять ему тяжкие телесные повреждения, если при нападении нет такой угрозы. Например, нападавший был с пистолетом, бейсбольной битой. В этом случае и обороняю­щийся вправе взять подобные предметы для защиты. Норму ст. 37 УК РФ нельзя экстраполировать в КАО, поскольку в ней речь идет о нападении, опасном для жизни. Трудно доказать умысел в подобных ситуациях. Для КАО должна быть установ­лена норма, которой могли бы пользоваться граждане и ко­торая была бы легко применима в судопроизводстве. Оценка виновного лица должна соответствовать его поведению, а не исходить из того, что скажет он в свое оправдание. Прокурор учил нас: «Вы найдите виновного, и пусть он скажет, что хотел убить потерпевшего». Но редко найдется человек с таким при­знанием.

Необходимая оборона, кроме уголовного права, приме­няется и в других отраслях права, например, в гражданском. Так, ст. 14 ГК РФ гласит: «Допускается самозащита граждан­ских прав. Способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения». Это значит, что законодатель защитит потерпевшего, а нападавший может получить адекватный от­вет. Его действия не останутся безнаказанными. Превышение пределов необходимой обороны нужно считать смягчающим вину обстоятельством, дополнив ст. 46 КАО РФ фразой «обсто­ятельства, смягчающие административную ответственность». Ущерб, причиненный нападавшему, его имуществу или здо­ровью, не подлежит возмещению, если не было превышения его пределов. Приведенный анализ позволяет сделать вывод, что необходимая оборона защитит человека. Ведь каждое фи­зическое или юридическое лицо имеет естественное право на защиту своей жизни, здоровья, своего жилья, а также своей собственности либо общественных или государственных инте­ресов от противоправного посягательства. Это право принад­лежит ему независимо от возможности обратиться в суд или в полицию за помощью.

Действия, совершенные в состоянии необходимой обо­роны, не являются противоправными и не подлежат адми­нистративной ответственности. Телесные повреждения, при­чиненные нападавшему лицу, при условии соразмерности и своевременности, не подлежат наказанию. Упоминание здесь о юридическом лице как объекте защиты объясняется тем, что в отношении юридического лица часто совершаются агрес­сивные действия: рейдерский захват бизнеса, предприятий, офисов и прочее. Поэтому гл. 4 следует дополнить указанной статьей.

По мнению автора Кодекс Российской Федерации об административной ответственности следует дополнить ещё одним положением. Речь идет о понятии форс-мажора или непреодолимой силы, которую юридическое или физическое лицо не может преодолеть. Обстоятельства непреодолимой силы широко применяются в различных отраслях права для освобождения лица от ответственности. Например, ст. 901 ГК РФ гласит: «Профессиональный хранитель отвечает за утра­ту, недостачу или повреждение вещей, если не докажет, что утрата, недостача или повреждение произошли вследствие непреодолимой силы». Подобная норма имеется в Кодек­се торгового мореплавания, Кодексе внутреннего водного транспорта. Перевозчик груза не отвечает за его сохранность, если находился в форс-мажорных обстоятельствах, т.е. при от­сутствии его вины.

Форс-мажорные обстоятельства порождаются социаль­ными и природными катаклизмами. К первым можно отне­сти террористические акты, массовые беспорядки, ко вторым - пожары, наводнения, эпидемии и т.д.

Непреодолимая сила характеризуется объективной не­предсказуемостью. Ее невозможно предвидеть или предотвра­тить любыми доступными для юридического или физического лица средствами. Поэтому негативные последствия наступают не в результате виновных действий, пожара, наводнения и т.п. Непреодолимая сила отличается от крайней необходимости, нашедшей отражение в административном праве. При край­ней необходимости человек активно принимает решение на устранение опасности. При действии в ситуации непреодоли­мой силы человек не выходит победителем. Он жертва, залож­ник. Но он пытается выйти из этой ситуации, иногда даже спа­сая жизнь, совершая правонарушение. Но непреодолимая сила в КАО РФ даже не упоминается и лицо не освобождается от административной ответственности. Поэтому необходимо ре­шить две задачи: 1) разд. 1.2 гл. 1 «Основания и принципы при­влечения к административной ответственности» дать определе­ние непреодолимой силы; 2) дополнить ст. 542 «Общие правила возбуждения, осуществления и прекращения производства по делам о привлечении к административной ответственности» положением о непреодолимой силе, которое явилось бы осно­ванием для прекращения производства по делу.

Принятие рассмотренных положений Кодекса Россий­ской Федерации об административной ответственности будет способствовать совершенствованию судопроизводства и, тем самым, улучшая защиту граждан, юридических лиц, их прав и свобод, совершенствованию Российского правового государ­ства.

ГРИДИН Станислав Иванович
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

ШАМРИН Максим Юрьевич
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)



Рекомендуем почитать административное право

О нашем сайте

Информация на сайте предоставлена исключительно в ознакомительных целях. Перед принятием какого-либо решения проконсультируйтесь с юристом. Руководство сайта не несет ответственности за использование размещенной на сайте информации.


©2018-2019 Advokat-Consultant-online24.ru - Юридические консультации. Все права защищены.
Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.